整體看，化債工作取得階段性成效，地方債務風險得到整體緩釋，有力保障了國家重大戰略任務的完成，促進了經濟運行總體平穩、穩中有進。面對政府債券發行使用中的新情況和問題，我國陸續推出一攬子有針對性的增量政策舉措，進一步支持地方化解債務風險，騰出精力促發展保民生。
近年來，我國政府通過發行國債包括特別國債、地方政府一般債券和專項債券進行逆周期調控，對于穩投資、穩增長和防風險起到積極作用。
（一）超長期特別國債穩步發行，支持“兩重”“兩新”等領域
2024年年初確定的1萬億元超長期特別國債使用范圍主要錨定“兩重”①項目，下半年增加了“兩新”②內容，以拉動投資增長、釋放消費潛力、促進產業發展。截至10月底，已累計發行超長期特別國債9200億元，期限包括20年、30年、50年，①發行利率總體保持平穩，均按半年付息。此外，計劃發行特別國債用于補充國有大型商業銀行核心一級資本，②以提升國有大型商業銀行穩健經營能力，發揮資本杠桿效應，增強信貸投放能力，加大服務實體經濟發展的力度。
（二）地方政府債券逐步加力發行，利率有所下降，期限結構優化
1.2024年上半年債券發行進度偏慢，第三季度加力發行。截至2024年上半年末，地方政府新增一般債券發行3324.01億元，新增專項債券發行14 934.68億元，分別占當年發行限額的比重為46%、38%，分別比上年同期低了14、23個百分點。2024年第三季度逐步加力，其中9月份新增專項債券超過萬億元，高達10 329.16億元，占全年3.9萬億元額度的26%，居年度之首。（見圖1）截至2024年9月末，我國新增一般債券和新增專項債券發行量分別占當年發行限額的86%、92%，在一定程度上彌補了前期發行進度滯后的情況。截至2024年10月底，我國地方政府債券發行73 882.09億元，其中新增一般債券6568.02 億元，新增專項債券發行39 120.76 億元，再融資一般債券12 450.03 億元，再融資專項債券15 743.28億元。
圖1 2021 年1 月—2024 年11 月地方政府債券發行情況
2.地方政府債券平均發行利率顯著下降。受央行降息等因素影響，地方政府債券平均發行利率自2024年1月為2.60%、環比下降23bp以來，一直到9月均呈下降趨勢。10月受10萬億化債政策等影響，再融資債券有所增加，利率略有回彈，但仍明顯低于年初水平。2024年前10月，地方政府債券平均發行利率為 2.33%，③與上年同期相比下降57bp，融資成本顯著降低。（見圖2）
3.地方政府債券平均發行期限有所增加。2024年前10月，地方政府債券平均發行期限為13.37年，同比增加0.79年。其中，一般債券為8.38年，比上年同期增加0.91年；專項債券為15.1年，比上年同期減少0.39年。2024年前10月，10年期及以上債券發行額為51 474.20億元，占比69.67%，比上年同期增加10.02 個百分點。（見圖3）10 年期、7 年期、30 年期成為發行期限前三的品種，發行量分別為25 194.67 億元、11 583.46億元、11 248.63億元。
（三）政府債券發行使用取得積極成效
通過中央預算內投資以及2023年增發結轉國債、1萬億元超長期特別國債、地方政府專項債券等舉措，2024年我國重大項目建設顯著提速，重大項目投資“壓艙石”作用凸顯。2024年1—10月，計劃總投資億元及以上項目投資同比增長7.1%，增速比全部投資高3.7個百分點，拉動全部投資增長3.8個百分點。①在大規模設備更新和消費品以舊換新方面，2024年前10個月全國設備工器具購置投資同比增長16.1%，對投資增長的貢獻率超過60%。
1.國債促使地方騰出更多財力，穩投資、促消費、惠民生。
一是2023年新增結轉國債已全部發行并全部開工建設。2023年我國增發的1萬億元國債，有部分結轉至2024年使用。截至2024年7月，國債投向的1.5萬個項目已全部開工建設，主要投向災后恢復重建和提升防災減災救災能力、以海河和松花江流域等北方地區為重點的骨干防洪治理工程、自然災害應急能力提升工程、城市排水防澇能力提升工程等8個領域。
二是特別國債積極支持“兩重”“兩新”，有力發揮了促投資和消費的作用。2024年7000億元的中央預算內投資已經下達，1萬億元超長期特別國債中用于“兩重”建設的7000億元也全部落實到項目。③1500億元超長期特別國債資金已安排到4600多個設備更新項目，分兩批全部按相關規定和程序安排到位；1500億元超長期特別國債資金已于2024年8月初開始全部下達到地方，用于消費品以舊換新領域。④商務部數據顯示，截至2024年10月24日，在家電領域，1363.5萬名消費者購買了中央明確的8大類家電產品1984.3萬臺，帶動銷售額913.4億元；在家裝廚衛方面，各地家裝廚衛“煥新”補貼產品約630萬件，累計帶動銷售額190億元；截至2024年10月底，汽車以舊換新平臺累計收到報廢更新補貼申請167.6萬份，1631萬名消費者購買8大類家電產品2403萬臺。
三是國債資金有效促進地方騰挪更多資金穩投資。調研了解，2024年以來，東部某市財政收入增勢放緩，一般公共預算收入增幅首次低于預算，特別是稅收收入在三季度各月持續負增長。同時，政府性基金收入中，土地出讓收入預算執行進度不及預期，僅靠自身完成預算目標難度極大。該市于2023年12月、2024年1月和2月分三批獲得國債資金預算200.6億元，獲得國家發展改革委下達的2024年超長期特別國債項目投資計劃164.3億元，包括“兩重”領域137.4億元、“兩新”領域26.9億元。這些國債資金有力增強了該市的綜合財力，保障了重點項目急需支出，為當地新質生產力發展提供了強有力支撐。
2.地方政府債券為逆周期調控提供了強有力的支撐。
一是地方政府債券投向、規模不斷擴大，有力支撐逆周期調控。2024年專項債券支持范圍新增了獨立新型儲能、重點流域水環境綜合治理、收購存量商品房用作保障性住房等領域，并可用于土地儲備項目，①已支持項目超過3萬個。2024年前10月，地方政府新增債券投向一半以上用于基建、民生類項目。主要包括：市政建設和產業園區基礎設施12 289.24億元，占比26.90%；交通基礎設施8015.51億元，占比 17.54%；社會事業5874.78億元，占比12.86%；保障性安居工程4368.47億元，占比9.56%；農林水利2980.38億元，占比6.52%；生態環保1256.72億元，占比2.75%；城鄉冷鏈物流基礎設施841.52億元，占比1.84%；新型基礎設施339.31億元，占比0.74%；能源275.08億元，占比0.60%。此外，還有支持化解中小銀行專項債60.2 億元，占比0.13%，或屬于以前年度結轉使用；其他9387.57 億元，占比20.55%，或包含利用新增專項債券部分資金用于支持化解地方政府存量債務。
二是專項債用作資本金范圍不斷擴大，積極發揮政府投資引導帶動作用。2024年12月《國務院辦公廳關于優化完善地方政府專項債券管理機制的意見》，對專項債券用作項目資本金范圍方面實行“正面清單”管理，專項債券用作項目資本金范圍擴至22個行業。其中，2024年新增保障性住房，貨運綜合樞紐，城市更新，新型基礎設施（含算力設備及輔助設備基礎設施，高速公路、機場等傳統基礎設施安全性、智能化改造等），前瞻性、戰略性新興產業基礎設施（含信息技術、新材料、生物制造、數字經濟、低空經濟、量子科技、生命科學、商業航天、北斗等相關產業），以及衛生健康、養老托育、省級產業園區基礎設施等領域。此外，該文件還將各省用作項目資本金的專項債券規模從25%提高至30%，這些舉措必將進一步發揮政府投資的引導帶動作用。據企業預警通數據，2024年有超3000億元新增專項債券用作項目資本金。
三是地方政府債券管理機制不斷完善，為地方重點領域補短板建設提供有力支撐。圍繞“開前門、堵后門”“緩解地方財權事權矛盾”等一系列政策目標，我國逐步建立起政府債券“借用管還”全鏈條閉環式的債務風險管控制度體系，對項目資金使用進行全過程監控和評估，切實提高債務資金整體效益。尤其在專項債券的發行使用方面，堅持債券發行市場化、規范化的原則，重視信息披露，定期通報專項債券發行使用進度，打通在建項目“綠色通道”，推動項目謀劃儲備和建設實施的有效銜接。在額度分配方面，充分考慮各地區財力和債務風險水平，堅持“資金跟著項目走”，兼顧區域平衡發展。其中，地方政府專項債券向項目準備充分、投資效率較高的地區傾斜，支持經濟大省重大項目建設。
3.化債工作取得階段性成效，為完成十年化債任務鋪平道路。
通過安排地方政府債務限額、利用部分新增專項債券等方式，有效補充財力支持化債，牢牢守住地方財政風險底線，化債取得階段性成效。2023年中央財政安排地方政府債務限額超過2.2萬億元，支持地方特別是高風險地區化解存量債務風險和清理拖欠企業賬款等。截至2023年末，全國納入政府債務信息平臺的隱性債務余額為14.3萬億元，較2018年摸底數減少50%，債務風險可控，化債取得階段性成效。
2024年11月全國人大常委會通過了《國務院關于提請審議增加地方政府債務限額置換存量隱性債務的議案》，出臺了12萬億元化債計劃：一是增加6萬億元地方政府債務限額置換存量隱性債務，從2024年至2026年分三年每年安排2萬億元；二是從2024年開始連續五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元；三是明確2029年及以后年度到期的棚戶區改造隱性債務2萬億元，仍按原合同償還。在這三項政策協同發力下，2028年之前地方需消化的隱性債務總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減至4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。調研了解到，一些地方已將非標、高息隱性債務全部出清，存量隱性債務平均利率降至5%以下，利息支出大幅降低，剛兌壓力顯著緩解。東部某市182家融資平臺有序化解存量債務，已有69家實現隱性債務清零、28家完成備案退出、24家正在履行退出程序，分類轉型為商業一類、商業二類和公益類企業，增強造血機能。同時，政府拖欠企業賬款全部如期清償，改善了政府信用和營商環境。(作者：龍小燕，陳旭，黃亦炫)
