無論是國(guó)債還是地方債，在發(fā)行使用過程中均面臨一些問題，在一定程度上抑制了政府債券效能的有效發(fā)揮。基于實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)政府債券“借用管還”及債券項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)中還存在一些問題。

（一）超長(zhǎng)期特別國(guó)債項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，支持范圍有限，額度分配規(guī)則有待優(yōu)化

1.超長(zhǎng)期特別國(guó)債申報(bào)和使用的窗口期較短，影響項(xiàng)目申報(bào)質(zhì)量和執(zhí)行效率。調(diào)研了解，由于地方對(duì)超長(zhǎng)期特別國(guó)債缺乏預(yù)期，疊加項(xiàng)目申報(bào)和執(zhí)行的窗口期短，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)倉(cāng)促、項(xiàng)目質(zhì)量不高，影響政策執(zhí)行效率。再加上細(xì)則方案出臺(tái)不及時(shí)、超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金到位時(shí)間較晚等因素，使得一些地方在當(dāng)年年底前全額支付使用并達(dá)到預(yù)期效果有一定壓力。

2.超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金支持范圍覆蓋度不高，且單個(gè)項(xiàng)目分配額度占項(xiàng)目總投資比重較低。調(diào)研了解到，超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金支持“兩新”領(lǐng)域較少。①例如，設(shè)備更新目錄中農(nóng)機(jī)產(chǎn)品有200多種，但按規(guī)定只有兩三種農(nóng)機(jī)才能使用超長(zhǎng)期特別國(guó)債進(jìn)行設(shè)備更新。有的資金支持規(guī)模難以滿足項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)需求。例如，某市四所“普通高中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目”成功申報(bào)超長(zhǎng)期特別國(guó)債資金1.33億元，占項(xiàng)目總投資（13.785億元）比重僅為9.65%，而余下12.455億元均需地方財(cái)政解決②，給地方財(cái)政帶來較大壓力。

（二）專項(xiàng)債券項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度慢、儲(chǔ)備質(zhì)量有待提高

1.項(xiàng)目審批通過率低，反饋周期長(zhǎng)。目前，國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部分別從項(xiàng)目和資金進(jìn)行項(xiàng)目審批，但能同時(shí)被兩大部委列入清單通過的項(xiàng)目較少。調(diào)研了解到，西部某省專項(xiàng)債券項(xiàng)目只有20%的通過率。究其原因，一方面，項(xiàng)目準(zhǔn)備經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致很多地方部門投資謹(jǐn)慎，尤其擔(dān)心前期投入大量經(jīng)費(fèi)、準(zhǔn)備較充分的項(xiàng)目，不一定能申請(qǐng)到專項(xiàng)債券資金；另一方面，經(jīng)過持續(xù)多年大規(guī)模政府投資后，能實(shí)現(xiàn)收益平衡的項(xiàng)目基本枯竭，專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃和立項(xiàng)難度不斷增加。而且，2024年項(xiàng)目審批反饋時(shí)間相對(duì)上年較晚。某地表示，兩部委于2024年4月底反饋當(dāng)年第一批發(fā)行準(zhǔn)備清單，而上年反饋時(shí)間則是1月初，滯后接近4個(gè)月。

2.項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢，資金使用存在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研了解到，部分項(xiàng)目立項(xiàng)后在用地、用海、用能等方面的手續(xù)落實(shí)難度大，規(guī)劃審批、環(huán)評(píng)安評(píng)、移民安置等手續(xù)辦理慢，延緩了項(xiàng)目進(jìn)度；有的項(xiàng)目因招投標(biāo)政策制定不完善、流程不清晰、市場(chǎng)不充分等因素，在招投標(biāo)發(fā)生一次次流標(biāo)的情況下，耽誤了項(xiàng)目進(jìn)度；有的地方等到項(xiàng)目已立項(xiàng)、資金已到位、手續(xù)已辦完時(shí)，由于天氣原因施工不得不擱置推后。據(jù)某省關(guān)于2023年度省本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，個(gè)別地方受財(cái)力所限，確實(shí)存在擠占挪用專項(xiàng)債券資金用于“三保”、歸墊項(xiàng)目前期支出、購(gòu)置產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地等非債券項(xiàng)目支出；對(duì)于一些確實(shí)有必要調(diào)整資金規(guī)模的項(xiàng)目，調(diào)整審批流程復(fù)雜，影響了項(xiàng)目和資金支出進(jìn)度。

3.項(xiàng)目?jī)?chǔ)備質(zhì)量有待提高。一方面，有收益且能實(shí)現(xiàn)收益平衡的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備有限。即使同樣的項(xiàng)目在東中西部地區(qū)的收益存在差異。如，東莞市虎門站綜合交通樞紐建設(shè)項(xiàng)目總收益對(duì)專項(xiàng)債券本息覆蓋倍數(shù)為1.57倍，而四川大小涼山綜合交通樞紐沐川港區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的覆蓋倍數(shù)僅為1.22倍。說明同樣的項(xiàng)目在東部建設(shè)收益較高，而中西部由于修建成本高、人流量少，所以收益較低。但有些項(xiàng)目中西部又不得不修，受收益自求平衡的影響，中西部地區(qū)儲(chǔ)備的項(xiàng)目通過立項(xiàng)申報(bào)的難度更大。另一方面，由于申報(bào)時(shí)難以較準(zhǔn)預(yù)期能否立項(xiàng)，部分地方的前期準(zhǔn)備并不十分充分，項(xiàng)目設(shè)計(jì)質(zhì)量不高，為今后項(xiàng)目施工增加了難度。

（三）法定政府債券還本付息壓力增加，地方對(duì)超長(zhǎng)期特別國(guó)債的償還責(zé)任不明

1.收入下行與支出剛性、穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)矛盾加大。一方面，財(cái)政收入在新冠疫情沖擊后又面臨土地財(cái)政收入下滑等態(tài)勢(shì)，有的地方國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入有限，而保“三保”等財(cái)政支出仍處于剛性狀態(tài)，地方財(cái)政預(yù)算平衡壓力較大。2024年前10月，全國(guó)地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入為102 499億元，同比增長(zhǎng)0.9%；地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入為31 899億元，同比下降21%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為26 971億元，同比下降22.9%。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方甚至出現(xiàn)土地使用權(quán)出讓收入腰斬或斷崖式下降的情況。而財(cái)政支出仍然剛性較大，明顯收不抵支，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付和債務(wù)收入解決。2024年前10月，全國(guó)地方一般公共預(yù)算支出為188 807億元，同比增長(zhǎng)1.8%；地方政府性基金預(yù)算支出為67 391億元，同比下降4.8%，其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出36 097億元，同比下降7%。支出下降幅度遠(yuǎn)小于收入下降幅度。

       另一方面，在穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)中，既要增加債務(wù)擴(kuò)大投資，又要化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有的地方法定債務(wù)也出現(xiàn)償還壓力[5]。2024年新增地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額3.9萬億元，加大重點(diǎn)領(lǐng)域補(bǔ)短板力度；有些地方正處于償債高峰期，再加上近年加力化解隱性債務(wù)，化債后轉(zhuǎn)為顯性法定債務(wù)都需資金償還，地方政府還債壓力加大。2024年前10月，地方政府債券償還本金為28 094億元，其中發(fā)行再融資債券償還本金為24 092億元、安排財(cái)政資金等償還本金4002億元；地方政府債券支付利息為11 523億元。也就是說2024 年前10 月地方財(cái)政用15 525 億元還本付息，相當(dāng)于占地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入的15.14%，占地方綜合財(cái)力①的6.91%。（見圖1）部分地方表示，雖然在一攬子化債政策后，隱性債務(wù)化解取得階段性成果，但目前出現(xiàn)專項(xiàng)債償還風(fēng)險(xiǎn)大于隱性債償還風(fēng)險(xiǎn)的苗頭，有的地方部分鎮(zhèn)街出現(xiàn)遲繳地方政府債券利息的情況。

圖1  地方政府法定債務(wù)還本付息情況

2.有的地方對(duì)償還超長(zhǎng)期特別國(guó)債本金責(zé)任不明。超長(zhǎng)期特別國(guó)債根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)確定償還責(zé)任，屬于地方財(cái)政事權(quán)的項(xiàng)目，由地方全額承擔(dān)；屬于中央與地方共同財(cái)政事權(quán)的項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目隸屬關(guān)系、項(xiàng)目外溢性、項(xiàng)目收益等因素確定。但有地方反映，一些項(xiàng)目實(shí)際外溢性較強(qiáng)，卻在事權(quán)劃分環(huán)節(jié)被統(tǒng)一確定為地方事權(quán)，致使不能完全體現(xiàn)項(xiàng)目外溢性和權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一的原則。西部一些省份的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付，特別是近年來債務(wù)化解壓力較大，財(cái)政收支矛盾較為突出，若再將特別國(guó)債還本責(zé)任更多交由地方承擔(dān)，會(huì)加大地方債務(wù)負(fù)擔(dān)，削減執(zhí)行的積極性。而且，一些地方對(duì)獲得的超長(zhǎng)期特別國(guó)債的期限、利息、償還方式還不清楚，何時(shí)還、還多少都不太了解。

（四）部分地區(qū)發(fā)行新增政府債券受制于化債進(jìn)度

除政府債務(wù)限額要求外，專項(xiàng)債券發(fā)行和資金使用也受到地方綜合債務(wù)率監(jiān)管的限制。一些地方要求綜合債務(wù)率“只能降不能升”，制約了新增投資項(xiàng)目。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)固定資產(chǎn)投資增速?gòu)?022年9月的5.9%下降到2024年11月的3.3%，民間固定資產(chǎn)投資下降0.4%。部分地區(qū)投資下滑導(dǎo)致穩(wěn)增長(zhǎng)壓力顯現(xiàn)。2024年前三季度，遼寧、甘肅、內(nèi)蒙古自治區(qū)固定資產(chǎn)投資增速較年初下降幅度超10個(gè)百分點(diǎn)，廣西壯族自治區(qū)和青海甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。另外，一些非重點(diǎn)化債地區(qū)固定資產(chǎn)投資增速也出現(xiàn)不同程度下滑，如浙江、山西和江蘇分別較年初下降4.3、4.4和2.7個(gè)百分點(diǎn)。受投資增速下降所累，2024年三季度有12個(gè)省份GDP增速低于全國(guó)平均增速（4.8%）。GDP總量連續(xù)35年位于全國(guó)第一的廣東，GDP僅同比增長(zhǎng)3.4%。縱向?qū)Ρ龋?4個(gè)省份GDP增速低于該省年初公布的年度目標(biāo)。其中，海南、山西、黑龍江GDP增速落后該省年度目標(biāo)超過3個(gè)百分點(diǎn)。①資料來源：根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)整理。(作者：龍小燕，陳旭，黃亦炫)