規(guī)劃作為政府政策工具，興起于20世紀(jì)20年代，源于經(jīng)濟大蕭條及世界大戰(zhàn)造成的治理危機。1917—1950年，政府規(guī)劃首先在蘇聯(lián)和蒙古，隨后在中歐、東歐和波羅的海國家，再后在中國、朝鮮和越南等國得到廣泛應(yīng)用。20世紀(jì)70年代之后，已經(jīng)實現(xiàn)工業(yè)化的國家或地區(qū)紛紛放棄指導(dǎo)性規(guī)劃，而中國仍然在堅持使用“規(guī)劃”這一治理工具。

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃一直以來是中國最為重要的宏觀經(jīng)濟和社會管理工具，是中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個中長期計劃，主要是為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展遠景規(guī)定目標(biāo)和方向，對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力布局、國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系和社會事業(yè)等做出規(guī)劃。自1953年第一個五年計劃開始，我國已編制和實施完成十三個五年規(guī)劃，第十四個五年規(guī)劃也已執(zhí)行過半，進入實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的關(guān)鍵年，即將面臨五年規(guī)劃收官。2023年12月中旬，國家發(fā)展改革委正式啟動“十五五”規(guī)劃前期研究，要求提前考慮“十五五”相關(guān)事宜，研究提出“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路。

一、我國五年規(guī)劃歷史演進

習(xí)近平總書記指出：“從第一個五年計劃到第十四個五年規(guī)劃，一以貫之的主題是把我國建設(shè)成為社會主義現(xiàn)代化國家”，“在這個過程中，我們黨對建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家在認(rèn)識上不斷深入、在戰(zhàn)略上不斷成熟、在實踐上不斷豐富”。縱觀中國制定與實施的14個“五年規(guī)劃”，在規(guī)劃的目標(biāo)、性質(zhì)、內(nèi)容、體系和程序等方面，并非一成不變，而是與時俱進的，按照其歷史演進的過程可劃分為三個時期。

1、計劃經(jīng)濟體制時期：“一五”計劃到“五五”計劃

該時期為我國社會主義革命和建設(shè)時期的初創(chuàng)與探索。“一五”計劃至“五五”計劃作為“五年規(guī)劃”初步創(chuàng)立時期的五個五年計劃，均處在計劃經(jīng)濟體制時期，計劃經(jīng)濟為主要經(jīng)濟管理方式。這一時期生產(chǎn)力水平相對較低，歷史遺留的復(fù)雜問題、自然災(zāi)害及其他不穩(wěn)定性等因素使現(xiàn)代化建設(shè)一波三折，但這一時期國民經(jīng)濟體系、基礎(chǔ)工業(yè)初步建立，為后續(xù)發(fā)展建設(shè)打下重要基礎(chǔ)。

該階段中國經(jīng)濟建設(shè)的中心任務(wù)是推進社會主義工業(yè)化建設(shè)和實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”。在編制與實施“五年計劃”的理念上，“一五”計劃至“五五”計劃從當(dāng)時中國發(fā)展的實際狀況出發(fā)，既充分參考蘇聯(lián)的經(jīng)驗與建議，又根據(jù)中國特色因地制宜地推進計劃的編制和實施。發(fā)展重心以工業(yè)尤其是重工業(yè)的發(fā)展為主，人力、技術(shù)、資金等資源向重工業(yè)的發(fā)展傾斜。強調(diào)通過完全的政府指令性計劃優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，建立獨立完整工業(yè)體系與國民經(jīng)濟體系。

表 1  “一五”計劃至“五五”計劃概覽

注：“一、二、三線”分別指的是我國沿海地區(qū)、中部地區(qū)以及后方地區(qū)，也稱“大三線”而各省又劃分自己的“一、二、三線”，稱為“小三線”，三線建設(shè)指的是大小三線集中建設(shè)。

2、改革開放新時期：“六五”計劃到“十二五”規(guī)劃

該階段也是中國特色社會主義建設(shè)時期，是計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟改革的重要轉(zhuǎn)軌過渡期。黨的十一屆三中全會后，中央提出解放思想，實事求是，工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上，不斷深化對經(jīng)濟發(fā)展客觀規(guī)律的認(rèn)識。

總體上看，“六五”計劃到“十二五”規(guī)劃實施的35年，我國矯正了計劃經(jīng)濟時代重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略造成的結(jié)構(gòu)失衡，開始探索社會主義市場經(jīng)濟體制下的工業(yè)化道路。開啟了中國改革開放事業(yè)和中國特色社會主義現(xiàn)代化的建設(shè)征程，實現(xiàn)了從解決人民溫飽問題到總體實現(xiàn)小康社會、再邁向全面建設(shè)小康社會的發(fā)展成就，提前實現(xiàn)了國民生產(chǎn)總值到20世紀(jì)末比1980年“翻兩番”的經(jīng)濟建設(shè)目標(biāo)，推進了從傳統(tǒng)計劃體制向社會主義市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型的不斷轉(zhuǎn)型。

表 2  “六五”計劃至“十二五”規(guī)劃概覽

3、中國特色社會主義新時代：“十三五”規(guī)劃到“十四五”規(guī)劃

黨的十八大以后，中國進入中國特色社會主義建設(shè)新時代，開始了由大向強全面建設(shè)時期。“十三五”規(guī)劃是在中國經(jīng)濟進入新常態(tài)和新發(fā)展理念出場的背景下編制和實施的第一個五年規(guī)劃。規(guī)劃明確定位“十三五”時期是全面建成小康社會決勝階段，首次提出以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大新發(fā)展理念指導(dǎo)推動經(jīng)濟社會發(fā)展，突出強調(diào)解決新常態(tài)下的發(fā)展動力由要素驅(qū)動向科技創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)變，注重以約束性指標(biāo)促進政府職能轉(zhuǎn)變，進一步強化公共服務(wù)、社會治理、資源環(huán)境等方面的目標(biāo)和指標(biāo)。

“十四五”規(guī)劃是在第一個百年目標(biāo)完成，第二個百年目標(biāo)開啟這一承前啟后的關(guān)節(jié)點。在發(fā)展理念上，“十四五”規(guī)劃繼承了“十三五”時期的“創(chuàng)新，協(xié)調(diào)，綠色，開發(fā)，共享”的發(fā)展理念。“十四五”規(guī)劃強調(diào)要形成以創(chuàng)新為驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展方式，主要任務(wù)仍然是不斷解放和發(fā)展生產(chǎn)力，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的發(fā)展，以解決發(fā)展不足和不平衡的問題，致力于實現(xiàn)生產(chǎn)力的整體性飛躍。這一時期的指標(biāo)設(shè)置呈現(xiàn)出指標(biāo)數(shù)量減少、指標(biāo)結(jié)構(gòu)由經(jīng)濟型向非經(jīng)濟型轉(zhuǎn)變、指標(biāo)類型由具體型向綜合型轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。

表 3  “十三五”規(guī)劃至“十四五”規(guī)劃概覽

總體而言，從歷年來已經(jīng)編制和實施的“五年規(guī)劃”的主要內(nèi)容來看，經(jīng)濟與社會是最主要的兩大部分內(nèi)容。“一五”到“五五”時期，五年計劃側(cè)重于經(jīng)濟建設(shè)任務(wù)，要求推進社會主義工業(yè)化建設(shè)和實現(xiàn)四個現(xiàn)代化。“六五”到“十二五”期間，五年計劃的經(jīng)濟體制模式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)為市場經(jīng)濟，逐漸關(guān)注社會發(fā)展。同時也開始關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域，注重處理好政府與市場的關(guān)系，衡量指標(biāo)開始區(qū)分約束性和預(yù)期性指標(biāo)。“十三五”到“十四五”期間，經(jīng)濟發(fā)展注重現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、提高產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

二、我國五年規(guī)劃演進特征

我國歷次五年規(guī)劃力圖立足基本國情和發(fā)展?fàn)顩r，因應(yīng)國內(nèi)外形勢發(fā)展變化，為國家經(jīng)濟和社會發(fā)展設(shè)定目標(biāo)。從1953年“一五”計劃實施以來，每一個五年規(guī)劃的完成，都標(biāo)志著中國式現(xiàn)代化邁上了新臺階。歷年五年規(guī)劃在規(guī)劃性質(zhì)、規(guī)劃程序、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃體系等方面不斷發(fā)展完善，其演變特征也是有跡可循的。

1、規(guī)劃性質(zhì)轉(zhuǎn)變

規(guī)劃性質(zhì)由指令性計劃向宏觀性、戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性和約束性并重的規(guī)劃轉(zhuǎn)變。與我國經(jīng)濟社會發(fā)展歷程經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變過程相對應(yīng)，我國“五年規(guī)劃”從國民經(jīng)濟發(fā)展計劃到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃再到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。“五年規(guī)劃”的性質(zhì)經(jīng)歷了從指令性計劃到指導(dǎo)性計劃，再到宏觀性戰(zhàn)略性指導(dǎo)性和約束性并重的規(guī)劃的深刻轉(zhuǎn)變。

總的來說可以分為三個歷史時期：從“一五”計劃到“五五”計劃屬于指令性計劃；從“六五”計劃到“十五”計劃屬于預(yù)測性和指導(dǎo)性計劃；從“十一五”規(guī)劃到“十四五”規(guī)劃進一步完善為宏觀性戰(zhàn)略性指導(dǎo)性和約束性并重的規(guī)劃。

2、規(guī)劃內(nèi)容側(cè)重點轉(zhuǎn)變

規(guī)劃內(nèi)容由側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展向經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”全面發(fā)展轉(zhuǎn)變。從“一五”計劃到“十四五”規(guī)劃，“五年規(guī)劃”的內(nèi)容經(jīng)歷了由側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展向經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)“五位一體”全面發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

其中“一五”計劃至“五五”計劃，其規(guī)劃內(nèi)容重心放在經(jīng)濟發(fā)展上，而“六五”計劃以來我國“五年規(guī)劃”的內(nèi)容逐步轉(zhuǎn)向“五位一體”協(xié)調(diào)全面發(fā)展。“十一五”規(guī)劃已經(jīng)從側(cè)重于鞏固經(jīng)濟社會發(fā)展基礎(chǔ)的階段進入注重發(fā)展質(zhì)量的階段，尤其是建設(shè)小康社會任務(wù)的提出，對“五年規(guī)劃”內(nèi)容的完善起到重要推動作用。從“總體小康”向“全面小康”、從“全面建設(shè)”向“全面建成”，在全面建成小康社會進程中，我國的“五年規(guī)劃”形成了經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)各方面層層遞進、相互關(guān)聯(lián)、協(xié)調(diào)聯(lián)動的內(nèi)容框架。

3、規(guī)劃體系轉(zhuǎn)變

規(guī)劃體系由單一的經(jīng)濟計劃向各級各類規(guī)劃協(xié)調(diào)聯(lián)動轉(zhuǎn)變。從“一五”計劃時期開始，“五年規(guī)劃”就包含著區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃以及專項規(guī)劃，并且對于各自的職責(zé)范圍做了初步的劃分。這段時期初步有了國家發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃以及專項規(guī)劃的區(qū)分，但是都是圍繞著工業(yè)發(fā)展進行的。“六五”計劃至“十五”計劃以來，我國的各類規(guī)劃之間經(jīng)歷了一段各司其職但是缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的一段時期，出現(xiàn)了各級各類規(guī)劃之間定位不清、功能交叉和難以協(xié)調(diào)的情況，對于資源的利用和國家經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展相當(dāng)不利。這段時期，雖然一直有規(guī)劃體系的具體實踐，但是缺少對于發(fā)展規(guī)劃體系的制度化、完整化的表達和規(guī)定。

“十一五”規(guī)劃至“十四五”規(guī)劃期間，規(guī)劃體系日益完善。從“十一五”規(guī)劃我們才開始建立健全各級各類規(guī)劃體系，將各級各類規(guī)劃體系推進完善，逐步形成了由國家、省、市縣各級規(guī)劃相互銜接，以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃為支撐的協(xié)調(diào)聯(lián)動的規(guī)劃體系。

三、我國十五五規(guī)劃編制的思考

隨著我國“十四五”規(guī)劃即將面臨收官，“十五五”規(guī)劃編制被提上日程。2023年12月17日至18日，全國發(fā)展和改革工作會議在京召開，明確提出進一步發(fā)揮中長期規(guī)劃和年度計劃的導(dǎo)向作用，切實推動國家重大戰(zhàn)略部署有效落地。對于五年規(guī)劃，會議提出，要推進“十四五”規(guī)劃的落實，同時要研究提出“十五五”經(jīng)濟社會發(fā)展的基本思路。“十五五”作為我國向第二個百年奮斗目標(biāo)進軍的第二個五年規(guī)劃，將延續(xù)“十四五”堅持創(chuàng)新發(fā)展、堅持尊重規(guī)律、堅持實踐目標(biāo)等根本性問題，但面臨新的時期，結(jié)合國內(nèi)外多變的經(jīng)濟發(fā)展形勢，未來“十五五”規(guī)劃的編制也有新的關(guān)注點。

1.“十五五”規(guī)劃編制應(yīng)更加強調(diào)實操性。規(guī)劃作為宏觀性戰(zhàn)略性指導(dǎo)性綱領(lǐng)性文件，是國家及地方未來五年經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要依據(jù)，這就要求規(guī)劃必須體現(xiàn)黨和國家的發(fā)展戰(zhàn)略，要充分考慮當(dāng)下社會經(jīng)濟發(fā)展實際，結(jié)合國內(nèi)各領(lǐng)域發(fā)展優(yōu)勢短板，瞄準(zhǔn)各大領(lǐng)域未來發(fā)展趨勢走向，制定出具有科學(xué)性、前瞻性、可操作性的規(guī)劃綱領(lǐng)。全國發(fā)展和改革工作會議明確指出，要通過年度計劃和年度重點工作推動有關(guān)目標(biāo)任務(wù)順利完成。這就要求“十五五”既要有高度，也要“接地氣”，能夠為接下來國家及地方經(jīng)濟與社會建設(shè)發(fā)展提供具體發(fā)展路徑，便于在應(yīng)對能夠及時調(diào)整發(fā)展步伐及方向。

2.側(cè)重實體經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，秉承創(chuàng)新驅(qū)動要素為核心，加速實現(xiàn)生產(chǎn)力整體飛躍。當(dāng)前，全球數(shù)字化轉(zhuǎn)型步伐加快，大國科技競爭競相迸發(fā)，人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的突破和發(fā)展使得社會各方面發(fā)生巨大變化。世界各國陸續(xù)公布數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展指南和路線圖，推動數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟深度融合。同時，在面臨著美國、歐盟等發(fā)達國家開啟重返制造業(yè)戰(zhàn)略和越南、印度等中低收入國家在中低端領(lǐng)域持續(xù)發(fā)力的“雙向擠壓”下，我國必須在新的歷史時期，加快工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，全力推進重點領(lǐng)域和戰(zhàn)略性產(chǎn)品核心技術(shù)攻關(guān)，掌握科技創(chuàng)新能力，持續(xù)打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅戰(zhàn)是科技競爭核心。2023年8月，工信部等四部門發(fā)布《新產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化領(lǐng)航工程實施方案（2023─2035年）》的通知。方案明確未來要聚焦新興產(chǎn)業(yè)與未來產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作，形成“8+9”的新產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化重點領(lǐng)域。并提出2025年、2030年和2035年的“三步走”具體發(fā)展目標(biāo)。

3.“雙循環(huán)”“一帶一路”等戰(zhàn)略向縱深發(fā)展。隨著我國從過去被動回應(yīng)西方的議程和適應(yīng)角色，逐步轉(zhuǎn)為具有更多話語權(quán)和更加主動的角色。面臨國際戰(zhàn)略格局加速振蕩、調(diào)整和重塑，朝著多極、多中心方向發(fā)展趨勢，以及國際經(jīng)濟合作和世界科技進步造成新的障礙，將進一步加劇發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展難題。為此，我國要深化“雙循環(huán)”“一帶一路”“擴大內(nèi)需戰(zhàn)略”等國家重大戰(zhàn)略實施，從而實現(xiàn)區(qū)域性資源供給與整體性資源共享的深度融合，推進全方位高水平對外開放，探索更多合作空間和路徑，更好支撐構(gòu)建新發(fā)展格局，加速推進中國式現(xiàn)代化發(fā)展。

4.民營經(jīng)濟健康發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展成為重要關(guān)注點。“十八大”以來，我國從重申“兩個毫不動搖”，肯定非公有制經(jīng)濟地位與作用；到“十九大”，確定“兩個毫不動搖”大政方針，聚焦非公有制經(jīng)濟良好發(fā)展環(huán)境營造；再到“二十大”，強調(diào)“兩個毫不動搖”切實落實，并指明各類所有制經(jīng)濟新的戰(zhàn)略部署。一直以來，民營經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位和作用十分重要。2023年，全國發(fā)展和改革工作會議中明確指出，要促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大，從制度和法律上把對國企民企平等對待的要求落下來，從政策和輿論上營造鼓勵支持民營經(jīng)濟發(fā)展的良好環(huán)境，從個案和整體上協(xié)調(diào)解決制約民營經(jīng)濟發(fā)展的問題。因此，“十五五”期間，如何全方位、多角度支持民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，強化、肯定民營經(jīng)濟發(fā)展地位，是推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)質(zhì)的有效飛躍和量的穩(wěn)定增長一大很重要研究課題。

5.碳達峰戰(zhàn)略目標(biāo)要求必須構(gòu)建綠色低碳經(jīng)濟體系，推動經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。黨的二十大報告明確提出，積極穩(wěn)妥推進碳達峰碳中和，“十五五”規(guī)劃期，正是我國實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)關(guān)鍵時期，為此，必須進一步做好國內(nèi)綠色轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)接續(xù)、穩(wěn)崗就業(yè)、民生改善等各領(lǐng)域的有機結(jié)合，加速能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建以高效、綠色、低碳、循環(huán)為特征的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，穩(wěn)妥、韌性持久地推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，確保實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)。

6.城鎮(zhèn)化進程邁入增速換擋期，進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局成為下一規(guī)劃期重點工作。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。目前，我國城鎮(zhèn)化率已達65%，從普遍規(guī)律看已進入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的后期，但與發(fā)達國家的70%-80%的城鎮(zhèn)化率相比，存在較大差距。“十五五”規(guī)劃期，我國必須進一步穩(wěn)定優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，增強大中小城市協(xié)同效應(yīng)。2023年，全國發(fā)展和改革工作會議中也明確指出，下一步推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須做好兩點工作：一是促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，二是促進新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化的協(xié)同發(fā)展，以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局。