本文以廣東省全域土地綜合整治試點為例，通過分析其土地整治探索與實踐、現(xiàn)實困境，提出完善全域土地綜合整治的政策建議，為建立健全全域土地綜合整治試點政策機制提供參考借鑒。

　　一、全域土地綜合整治面臨的現(xiàn)實困境
　　根據(jù)《通知》要求，廣東省于 2019 年上報了 40 個全域土地綜合整治試點項目。根據(jù)省內(nèi)各地開展的農(nóng)村拆舊復(fù)墾、墾造水田、村級工業(yè)園改造等探索與實踐，結(jié)合筆者的工作經(jīng)驗，對廣東省全域土地綜合整治面臨的現(xiàn)實困境歸納總結(jié)如下。

　　1 現(xiàn)行規(guī)劃難以適應(yīng)調(diào)整重構(gòu)型整治需求
　　實施全域土地綜合整治需要集中連片、整村推進，對農(nóng)村地區(qū)的國土空間全域優(yōu)化布局。過去農(nóng)村地區(qū)的規(guī)劃是在增量擴張建設(shè)管控背景下編制的，以自上而下的行政指令型為主，易忽略地方和村民的實際需求，缺乏對土地權(quán)屬調(diào)整和土地收益平衡的考慮，難以適應(yīng)全域土地綜合整治對現(xiàn)狀用地布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整重構(gòu)需要。目前農(nóng)村地區(qū)土地利用受總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃等規(guī)劃管控，在各級國土空間規(guī)劃編制的過渡期間，需要對各類規(guī)劃進行修改才能開展用地布局優(yōu)化。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策對規(guī)劃調(diào)整的修改條件非常嚴格，例如廣東省規(guī)定土地利用總體規(guī)劃的修改情形僅限于國家、省重點項目建設(shè)用地和單獨選址項目等少數(shù)情形，并未包括因土地綜合整治項目的需要調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，導(dǎo)致在土地綜合整治項目開展過程中遇到規(guī)劃修改依據(jù)不足的問題。即使土地綜合整治項目符合規(guī)劃調(diào)整的條件，但依據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策對規(guī)劃修改仍存在審批手續(xù)繁瑣、審批時間過長的問題。例如《土地管理法》第二十五條規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn);未經(jīng)批準(zhǔn)，不得改變土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途。類似要求和規(guī)定增加了土地綜合整治項目開展的時間成本，影響了村集體及鄉(xiāng)鎮(zhèn)參與全域土地綜合整治的積極性。

　　2 用地布局優(yōu)化政策障礙大
　　農(nóng)村地區(qū)普遍存在建設(shè)用地和耕地相互交錯、耕地碎片化等問題，對村級工業(yè)園、農(nóng)村居民點、耕地等用地布局進行優(yōu)化，是全域土地綜合整治的主要工作內(nèi)容之一，也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的基本支撐條件。用地布局優(yōu)化工作需要對現(xiàn)狀地類進行重新整合，不可避免地涉及到權(quán)屬調(diào)整、永久基本農(nóng)田調(diào)整等內(nèi)容，但是現(xiàn)行政策的障礙較大：一是權(quán)屬調(diào)整缺乏政策路徑。由于廣東省特別是珠三角地區(qū)國有土地與集體土地相互交錯現(xiàn)象較為普遍，權(quán)屬調(diào)整不僅包括集體土地使用權(quán)之間的調(diào)整，還涉及到村與村之間的集體土地所有權(quán)調(diào)整，以及集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的調(diào)整，現(xiàn)行政策缺乏對權(quán)屬調(diào)整的操作細則，特別是集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)之間的調(diào)整、置換更是缺少法律法規(guī)依據(jù)。二是永久基本農(nóng)田調(diào)整難。珠三角地區(qū)普遍存在耕地和永久基本農(nóng)田保護目標(biāo)缺口大、耕地后備資源匱乏等情況，特別是高度城鎮(zhèn)化區(qū)域，永久基本農(nóng)田面積小且破碎化嚴重，全域土地綜合整治試點政策僅允許在一定情形下調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田，且被限制在整治區(qū)域的鎮(zhèn)域、村域范圍內(nèi)，約束了為騰挪空間而進行的永久基本農(nóng)田調(diào)整。

　　3 農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的綜合經(jīng)濟效益不明顯
　　通過開展全域土地綜合整治來保護、完善生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間，是保障我國糧食安全、生態(tài)安全的重要途徑。但是，由于農(nóng)業(yè)、生態(tài)用途土地租金收益遠低于開發(fā)建設(shè)用地，導(dǎo)致全域土地綜合整治的綜合經(jīng)濟效益不明顯，特別是由于永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用存在剛性約束，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域的農(nóng)村集體普遍對政府將土地劃入永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線存在抵觸心理，加大了全域土地綜合整治及相關(guān)工作的推進阻力。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)業(yè)空間連片集聚、生態(tài)空間可持續(xù)具有良好的經(jīng)濟帶動作用。但因點狀供地、設(shè)施農(nóng)用地政策障礙，影響了農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的經(jīng)濟收益功能，使得眾多與農(nóng)業(yè)和生態(tài)相關(guān)的農(nóng)業(yè)觀光、生態(tài)旅游等文旅項目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀。部分項目因缺少農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的正規(guī)政策路徑，不惜鋌而走險，違法違規(guī)用地，在大棚房、耕地非糧化等整治過程中遭受到巨大損失。

　　4 社會資本參與途徑不足
　　社會資本是全域土地綜合整治所需資金的有益補充。目前的政策雖然鼓勵社會資本參與全域土地綜合整治，但是缺乏社會資本參與的具體路徑。社會資本參與全域土地綜合整治必然存在收益需求，而全域土地綜合整治的收益端主要依靠節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)交易，以及將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市，嚴格來說兩者都屬于農(nóng)村集體資產(chǎn)，而廣東省對土地整治后形成的集體資產(chǎn)有應(yīng)公開交易的限制，導(dǎo)致社會資本在前期投入后面臨難以順利獲取集體經(jīng)營性建設(shè)用地及節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)收益的風(fēng)險。因此，雖然廣東省全域土地綜合整治試點的 40 個項目大多涉及社會資本，但是社會資本占總投資比重超過一半的項目僅有7 個，其余均以政府財政資金支持為主 。此外，全域土地綜合整治的前期融資渠道并不暢通，一般要在整治項目完成后通過低效建設(shè)用地整理才可作為抵押融資的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，這也導(dǎo)致項目難以獲得足夠的啟動資金。

　　5 財政投入壓力較大
　　全域土地綜合整治需要站在全域角度進行設(shè)計和整治，涉及到的整治面積大、整治要素多。與國外成熟的土地整治融資體系相比，國內(nèi)土地整治資金來源主要是以政府財政直接投資為主，市場資金投入和個人資金投入占比很小[13] ，而 2018 年國家機構(gòu)改革后，自然資源部門缺乏專項資金，需要跨部門統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等部門資金，資金統(tǒng)籌難度大。同時，公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)修復(fù)等整治內(nèi)容難以產(chǎn)生直接收益，資金需求量大，加大了地方政府財政壓力，基層政府除了通過農(nóng)村拆舊復(fù)墾、墾造水田等獲取建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)、補充耕地指標(biāo)、水田指標(biāo)，實質(zhì)性推動全域土地綜合整治的積極性不足。此外，即使部分地方政府有充沛的財政資金投入，但由政府投資并組織實施的農(nóng)村土地整治模式存在較大爭議，“用國家的錢整治農(nóng)民的地”難以和農(nóng)民達成一致共識[14] 。

　　二、完善全域土地綜合整治的政策建議

　　1 建立滿足全域土地綜合整治需求的規(guī)劃和用途管制機制
　　為優(yōu)化國土空間布局，全域土地綜合整治存在對整治區(qū)域內(nèi)的現(xiàn)狀土地用途進行調(diào)整重構(gòu)的需求。近年來，國土空間規(guī)劃體系正在完善，傳統(tǒng)的單一要素、分部門的土地用途管制開始向全域統(tǒng)籌的國土空間用途管制轉(zhuǎn)型。建議：新時期在建立國土空間規(guī)劃體系和用途空間用途管制制度過程中，從規(guī)劃上為高度城鎮(zhèn)化地區(qū)在縣級行政區(qū)域內(nèi)開展零星永久基本農(nóng)田的跨鎮(zhèn)域調(diào)整預(yù)留空間，通過以縣級行政區(qū)域為基本實施單元開展全域土地綜合整治，將城市核心區(qū)零散的耕地和農(nóng)田向永久基本農(nóng)田集中區(qū)轉(zhuǎn)移，形成規(guī)模連片、耕作高效的永久基本農(nóng)田保護區(qū)，打造萬畝農(nóng)業(yè)示范片區(qū);借鑒浙江經(jīng)驗，將村莊規(guī)劃和全域土地綜合整治試點結(jié)合起來，允許全域土地綜合整治項目通過編制村莊規(guī)劃覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃(鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃)，在保證整治區(qū)域內(nèi)各類現(xiàn)狀用地面積規(guī)模不變、耕地質(zhì)量不下降和不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，允許零散耕地、園地、林地、其他農(nóng)用地之間進行空間置換和布局優(yōu)化，經(jīng)拆舊復(fù)墾復(fù)綠驗收合格并完成備案后，變更現(xiàn)狀地類。

　　2 建立健全 權(quán)屬調(diào)整的政策機制和技術(shù)體系
　　全域土地綜合整治的核心任務(wù)之一是優(yōu)化國土空間布局，在廣東省農(nóng)村地區(qū)土地權(quán)屬現(xiàn)狀之下，開展全域土地綜合整治必然存在權(quán)屬調(diào)整的需要。權(quán)屬調(diào)整既是用益物權(quán)權(quán)利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權(quán)屬調(diào)整能否順利實施，直接關(guān)系到土地權(quán)利人參與全域土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權(quán)屬調(diào)整但缺乏政策路徑的問題，建議：結(jié)合我國具體國情，健全土地權(quán)屬調(diào)整的政策機制，允許在全域土地綜合整治范圍內(nèi)打破權(quán)屬邊界，重新劃分宗地和確定產(chǎn)權(quán)歸屬，既允許相同土地所有權(quán)之下不同土地使用權(quán)之間的權(quán)屬調(diào)整，也允許國有土地所有權(quán)與集體土地所有權(quán)、不同集體土地所有權(quán)之間的調(diào)整，同時建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記技術(shù)體系，在堅持農(nóng)民主體和村民自治的前提下，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，積極穩(wěn)妥有序推進權(quán)屬調(diào)整工作。

　　3 暢通農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間價值實現(xiàn)路徑
　　為破解農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間收益能力低的問題，建議充分發(fā)揮現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游對農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間連片集聚的帶動作用，對積極參與低效工業(yè)用地拆舊復(fù)墾、農(nóng)村居民點整治，形成一定面積的連片優(yōu)質(zhì)耕地、連片生態(tài)空間，并引入家庭農(nóng)場、重點農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、全域旅游項目的，獎勵相應(yīng)農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間一定比例的點狀供地用地規(guī)模和指標(biāo)，通過點狀供應(yīng)一定面積的經(jīng)營性建設(shè)用地實現(xiàn)在整治區(qū)域內(nèi)收回因農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間正外部性產(chǎn)生的外溢價值。同時，積極探索自然資源領(lǐng)域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，通過碳匯項目開發(fā)及交易、特許經(jīng)營權(quán)等形式增加農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間長遠收益，提高農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的本地化收益功能。

　　4 完善市場參與和投融資機制
　　目前，全域土地綜合整治項目存在市場參與不足、投融資渠道不暢的問題，不利于全域土地綜合整治項目的全面開展和深入實施。為充分挖掘農(nóng)村自然資源價值，為全域土地綜合整治的開展提供可持續(xù)的內(nèi)生動力，建議從以下方面加強多元化投入：一是暢通土地經(jīng)營性收入和土地指標(biāo)收入途徑。允許閑置宅基地等低效集體建設(shè)用地經(jīng)整治后，在符合規(guī)劃的前提下依法作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，通過綜合整治產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)、補充耕地指標(biāo)、水田指標(biāo)，在保障村莊建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的前提下，為節(jié)余指標(biāo)提供交易平臺，允許跨市縣交易。二是為市場主體參與全域土地綜合整治提供收益保障。允許將全域土地綜合整治產(chǎn)生的土地經(jīng)營性收入和土地指標(biāo)收益，按約定作為金融和社會資本投資的收益來源。

　　5 構(gòu)建以農(nóng)民集體為實施主體的全域土地綜合整治組織模式
　　為避免全域土地綜合整治過于依賴政府財政資金投入，造成政府財政壓力過大，農(nóng)民集體在整治過程中主體地位弱化、參與度低下的問題，實現(xiàn)農(nóng)民群眾從“要我做”向“我要做”的轉(zhuǎn)變，建議：一方面，結(jié)合國土空間規(guī)劃對村莊分類和布局安排，在縣級層面充分整合各項涉農(nóng)涉地資金，明確財政資金的統(tǒng)一歸攏和精準(zhǔn)投放，借助全域土地綜合整治試點積極申請和使用好各級鄉(xiāng)村振興財政資金，使得各類資金形成合力，有力推動全域土地綜合整治項目實施;另一方面，在明確政府在全域土地綜合整治中主要履行提供農(nóng)村公共品職責(zé)的前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民集體的自治組織和實施主體作用，將整治定位明確為滿足農(nóng)民自身的土地整治需求和意愿，建立縣級統(tǒng)籌、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)、村級實施、農(nóng)民主體的全域土地綜合整治模式。（作者：陳凱）