廣東省作為我國(guó)改革開(kāi)放的先行區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，其自然資源和生態(tài)環(huán)境約束日益凸顯，鄉(xiāng)村耕地碎片化、建設(shè)用地與農(nóng)用地相互交錯(cuò)、生態(tài)質(zhì)量退化等多維度問(wèn)題并存。例如珠三角農(nóng)村地區(qū)普遍存在的宅基地、村級(jí)工業(yè)園歷史兩違建設(shè)問(wèn)題，粵東西北農(nóng)村存在的宅基地大量閑置問(wèn)題，若再采用過(guò)去依靠的拆舊復(fù)墾、增減掛鉤、墾造水田、村級(jí)工業(yè)園改造等單一要素、單一手段的整治措施，將面臨規(guī)劃、權(quán)屬、年度土地變更調(diào)查地類(lèi)調(diào)整等諸多政策障礙。因此，亟需在國(guó)土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，借助全域土地綜合整治，進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理、多措并舉，整體推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)和歷史文化保護(hù)，優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，促進(jìn)耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，解決一二三產(chǎn)融合發(fā)展用地，改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，助推全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

　　全域土地綜合整治是新時(shí)期自然資源部統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)的重要平臺(tái)抓手。文章以廣東省全域土地綜合整治試點(diǎn)為例，總結(jié)了廣東省開(kāi)展農(nóng)村拆舊復(fù)墾、墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、村級(jí)工業(yè)園改造等土地整治探索與實(shí)踐。

　　一、廣東省農(nóng)村土地整治探索與實(shí)踐
　　1.1 土地整治背景
　　廣東省地貌類(lèi)型復(fù)雜多樣，素有“七山一水二分田”之稱(chēng)，其中平原僅占全省總面積的23.4%，主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)、潮汕地區(qū)，粵東西北地區(qū)面積占全省總面積的70%、人口約占全省人口的 50%，但是經(jīng)濟(jì)總量?jī)H占全省經(jīng)濟(jì)總量的約 20%，特別是粵北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更是低于相鄰省份市縣。這造成廣東省區(qū)域發(fā)展存在不平衡不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。近年來(lái)，廣東省加大力度統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，提出構(gòu)建“一核一帶一區(qū)”的區(qū)域發(fā)展格局，推動(dòng)珠三角核心區(qū)優(yōu)化發(fā)展，把粵東、粵西打造為新的增長(zhǎng)極，與珠三角城市串珠成鏈形成沿海經(jīng)濟(jì)帶，把粵北山區(qū)規(guī)劃成為生態(tài)發(fā)展區(qū)，以生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展為引領(lǐng)，在高水平保護(hù)中實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。農(nóng)村土地整治是構(gòu)建廣東省國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的重要手段，通過(guò)土地整治和增減掛鉤，將土地要素有償調(diào)劑到發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域由此獲得發(fā)展空間，而承擔(dān)糧食安全、生態(tài)安全的地區(qū)可以得到發(fā)展資金，從而實(shí)現(xiàn)雙贏[5] 。

　　1.2 土地整治
　　1.2.1 對(duì)粵東西北大力開(kāi)展農(nóng)村拆舊復(fù)墾
　　伴隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，廣東省農(nóng)村住房閑置問(wèn)題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2016年末，廣東省農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá) 82.19 萬(wàn)公頃，占全省建設(shè)用地面積的 40%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地面積達(dá) 242 平方米，為人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積的 2.5 倍，利用較為粗放[6] 。由于農(nóng)村居民的祖屋情結(jié)，農(nóng)村宅基地建新不拆舊、一戶(hù)多宅現(xiàn)象普遍。粵西、粵北地區(qū)的宅基地上房屋因大量人口進(jìn)城而出現(xiàn)閑置率較高的現(xiàn)象，閑置宅基地占用了大量建設(shè)用地資源，不利于鄉(xiāng)村統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，還容易形成安全隱患和衛(wèi)生死角，影響村容村貌，同時(shí)，這些閑置宅基地較多的地區(qū)也是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域。出于優(yōu)化土地資源配置、加大脫貧攻堅(jiān)用地保障力度、優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的需要，自 2018 年開(kāi)始，廣東省全面推進(jìn)拆舊復(fù)墾，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建省級(jí)復(fù)墾指標(biāo)交易平臺(tái)，通過(guò)復(fù)墾農(nóng)村舊住宅、廢棄宅基地、空心村等閑置建設(shè)用地，形成的復(fù)墾指標(biāo)在優(yōu)先保障所在村建設(shè)需要后，節(jié)余的復(fù)墾指標(biāo)可在全省公開(kāi)交易。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性、助力脫貧攻堅(jiān)，廣東省明確復(fù)墾指標(biāo)收益扣除成本后凈收益的 75%直接分配給土地使用權(quán)人，保障 2277 個(gè)省定貧困村、韶關(guān)市乳源瑤族自治縣等34 個(gè)縣(市、區(qū))拆舊復(fù)墾形成的復(fù)墾指標(biāo)優(yōu)先交易。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2020 年 2 月，廣東省復(fù)墾指標(biāo)網(wǎng)上交易平臺(tái)已陸續(xù)組織了 11 期拆舊復(fù)墾指標(biāo)交易，共交易指標(biāo) 1.55 萬(wàn)畝，成交總金額達(dá) 102 億元，其中，土地所有權(quán)人、土地使用權(quán)人和村委會(huì)直接獲得收益 59.98 億元，走出了一條“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”的路子[7] 。

　　1.2.2 在全國(guó)率先啟動(dòng)大規(guī)模墾造水田工作
　　2014 年，國(guó)家提出堅(jiān)持“統(tǒng)籌規(guī)劃、先備后補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”的要求，規(guī)定各地對(duì)耕地占補(bǔ)平衡要嚴(yán)格審查把關(guān)，堅(jiān)決糾正占優(yōu)補(bǔ)劣問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，廣東省可開(kāi)墾為水田的后備土地資源嚴(yán)重匱乏，而大型公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因難以避讓而不得不占用水田，而當(dāng)時(shí)的政策就是通過(guò)地方政府承諾的形式來(lái)補(bǔ)充水田，水田欠賬及補(bǔ)充壓力大。為緩解保護(hù)耕地和占補(bǔ)平衡壓力、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、增加農(nóng)民群眾收入，廣東省落實(shí)承諾兌現(xiàn)任務(wù)，頂著至少半年不審批占用水田建設(shè)用地項(xiàng)目的壓力，將全省剩余的水田儲(chǔ)備指標(biāo)全部實(shí)行統(tǒng)籌，并于 2017 年 9 月出臺(tái)《廣東省墾造水田工作方案》，在全國(guó)率先啟動(dòng)大規(guī)模墾造水田工作;同時(shí)，明確自 2018 年 1 月 1 日起全面取消水田占補(bǔ)承諾制，嚴(yán)格執(zhí)行水田先補(bǔ)后占制度，涉及占用水田的必須預(yù)購(gòu)或直接購(gòu)買(mǎi)水田指標(biāo)，落實(shí)占補(bǔ)平衡后再上報(bào)審批。為確保高質(zhì)量推進(jìn)墾造水田，廣東省對(duì)“田、水、路、林、村”進(jìn)行綜合整治，形成集中連片、設(shè)施配套、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)良好、抗災(zāi)能力強(qiáng)、與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式相適應(yīng)的優(yōu)質(zhì)良田，改善了農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件，提高了農(nóng)民群眾收入，為農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了有力支撐。據(jù)廣東省自然資源廳的數(shù)據(jù)，全省“十三五”期間完成墾造水田 31.55萬(wàn)畝，支撐該省在全國(guó)率先完成報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地項(xiàng)目水田占補(bǔ)平衡承諾兌現(xiàn)，保障省以下批準(zhǔn)建設(shè)用地項(xiàng)目水田占補(bǔ)平衡，切實(shí)保障廣東省連續(xù) 21 年實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

　　1.2.3 大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)
　　為解決改革開(kāi)放以來(lái)廣東省糧食自給率偏低、耕地保有量銳減的問(wèn)題，廣東省自 2012年全面啟動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，落實(shí)建設(shè)資金，規(guī)范項(xiàng)目管理，采取獎(jiǎng)懲并舉措施，積極推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)[9] 。2019 年，廣東省出臺(tái)《關(guān)于我省高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)進(jìn)展情況的通報(bào)》(粵辦函〔2019〕280 號(hào))，建立倒逼機(jī)制，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成情況與各縣(市、區(qū))用地報(bào)批掛鉤。為此，各地積極探索管理模式和工程技術(shù)創(chuàng)新，部分市縣在中央和省級(jí)財(cái)政撥付的基礎(chǔ)上，增加市縣財(cái)政補(bǔ)助資金，確保高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)質(zhì)量。廣州市出臺(tái)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田“先建后補(bǔ)”管理模式，并在增城區(qū)開(kāi)展首個(gè)新型經(jīng)營(yíng)主體先建后補(bǔ)項(xiàng)目;東莞市探索將多個(gè)年度建設(shè)任務(wù)同步立項(xiàng)、同步建設(shè)、同步驗(yàn)收，加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，充分挖掘鎮(zhèn)街土地資源潛能。2019 年廣東省因完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè) 197.71 萬(wàn)畝，取得綜合評(píng)價(jià)全國(guó)第一的成績(jī)并獲得國(guó)務(wù)院督查激勵(lì)。據(jù)廣東省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳的數(shù)據(jù)，截至 2021 年 2 月底，廣東省已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田 2352 萬(wàn)畝[10] ，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)成效顯著。

　　1.2.4 探索村級(jí)工業(yè)園改造與 布局 優(yōu)化
　　改革開(kāi)放初期，廣東省借助毗鄰港澳的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，以珠三角地區(qū)為中心，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型加工企業(yè)，大量農(nóng)村集體出租土地、廠房給工業(yè)企業(yè)用于建設(shè)，形成“村村點(diǎn)火、戶(hù)戶(hù)冒煙”的發(fā)展模式，全省數(shù)千個(gè)村級(jí)工業(yè)園應(yīng)運(yùn)而生，造成土地利用方式粗放、環(huán)境污染嚴(yán)重、安全隱患突出、產(chǎn)值稅收低下等問(wèn)題，部分低效工業(yè)用地與居民區(qū)、耕地交錯(cuò)分布，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量集聚發(fā)展。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，近年來(lái)，以佛山市為代表的珠三角地區(qū)開(kāi)始對(duì)村鎮(zhèn)工業(yè)園進(jìn)行升級(jí)改造和騰挪整合，通過(guò)復(fù)墾復(fù)綠等方式形成可供交易的地券指標(biāo)，推進(jìn)用地結(jié)構(gòu)和布局優(yōu)化，推動(dòng)低效工業(yè)用地統(tǒng)一進(jìn)入高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的工業(yè)集聚園區(qū)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和生態(tài)環(huán)境改善，為重塑產(chǎn)業(yè)空間格局提供了重要契機(jī)[11] 。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至 2020 年底,佛山市累計(jì)完成村級(jí)工業(yè)園土地整理 15.09 萬(wàn)畝;累計(jì)完成地上物拆除 7.36 萬(wàn)畝,其中復(fù)墾復(fù)綠 1.2 萬(wàn)畝,“工改工”已動(dòng)工建設(shè) 1.24 萬(wàn)畝。

　　1.3 土地整治成效
　　廣東省在過(guò)去的農(nóng)村土地整治實(shí)踐中，根據(jù)不同區(qū)域在國(guó)土空間功能定位、土地開(kāi)發(fā)狀況、生態(tài)修復(fù)目標(biāo)、生態(tài)環(huán)境狀況等多方面的現(xiàn)實(shí)差異，統(tǒng)籌考慮、全省推動(dòng)，有差別、有重點(diǎn)地實(shí)施農(nóng)村土地整治工作。廣東省利用土地整治手段服務(wù)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，提供了農(nóng)村拆舊復(fù)墾、墾造水田、村級(jí)工業(yè)園改造等政策工具。通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和農(nóng)村拆舊復(fù)墾降低了農(nóng)村集體建設(shè)用地的增長(zhǎng)速度，通過(guò)大規(guī)模墾造水田、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)保障了國(guó)家糧食安全和重大項(xiàng)目實(shí)施，以村級(jí)工業(yè)園改造提高了農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平和土地利用效率，實(shí)現(xiàn)了國(guó)土空間高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)人口和土地要素向珠三角地區(qū)等優(yōu)勢(shì)地區(qū)集聚。通過(guò)上述一系列創(chuàng)新性實(shí)踐，較好地實(shí)現(xiàn)了“地隨人走，人地掛鉤”，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)資源向優(yōu)勢(shì)地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域?qū)Τ袚?dān)糧食安全、生態(tài)保護(hù)功能區(qū)域的反哺，探索出生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的新路徑和以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新路子。(作者：陳凱)