2005年以來，為了解決我國快速工業化、城鎮化進程中耕地大量被占、城鎮建設用地過快增長等突出問題，一項開創性的政策應運而生——城鄉建設用地增減掛鉤。這一政策工具，在促進節約集約用地、脫貧攻堅、城鄉融合發展中釋放出了很好的政策效能，顯示出很大的發展潛力。但隨著形勢發展也面臨一些新問題，有待進一步健全完善。
一、增減掛鉤，成效顯著
何謂城鄉建設用地增減掛鉤?即依據土地利用總體規劃，將農村建設用地整理復墾為耕地和其他農用地(即拆舊)時產生的建設用地指標用于城鎮建設(即建新)，在保證建新區與拆舊區各類土地面積平衡的條件下，優化城鄉建設用地布局，確保耕地數量不減少、質量不下降，城鄉生活生產條件和生態環境有改善。經過十幾年的發展，增減掛鉤目前主要有三種方式：
其一，縣域內試點緩解城鎮用地供需矛盾。2005年10月，為落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”的要求，原國土資源部組織啟動了增減掛鉤試點工作。按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”原則進行管理，嚴格限定在縣域范圍內實施。目前，試點省已擴大到全國30個省份(除西藏外)。
其二，省域內流轉助推脫貧攻堅。2015年11月，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求“利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷”。隨后，原國土資源部出臺《關于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發及易地扶貧搬遷工作的通知》，突破“縣域范圍內建新拆舊對應設置項目區”的管理模式，創新拆舊建新分別管理和增減掛鉤節余指標管理，允許集中連片特困地區、國家扶貧開發工作重點縣將增減掛鉤節余指標在省域內流轉使用。政策覆蓋20個省份，共832個貧困縣。2017年4月，又將省級貧困縣納入政策范圍，覆蓋省份擴大到28個，共1250個貧困縣。自2016年以來，已累計流轉指標超過45萬畝，收益超過1300億元。
其三，東西部跨省域調劑，實施脫貧協作。為支持三年脫貧攻堅，國務院辦公廳印發《城鄉建設用地增減掛鉤跨省域調劑管理辦法》，探索“三區三州”及深度貧困縣增減掛鉤節余指標在東西部扶貧協作和對口支援框架內開展交易。確定北京等東部8省市主要幫扶“三區三州”及其他深度貧困縣。跨省域調劑由國家統一下達調劑任務，統一實施調劑價格，統一資金收取和支出，實現東西部調劑資金的整體平衡。2018年，19個深度貧困地區所在省份調出節余指標19.43萬畝，獲得調劑資金607.28億元;2019年，20個深度貧困地區所在省份調出指標任務20.88萬畝，倘若完成貧困地區可獲得脫貧攻堅資金約647.30億元。
二、新形勢，新問題
近年來，從破解工業化、城鎮化進程中的城鄉建設用地“雙增加”、土地利用效率低下以及耕地占補平衡問題拓展到顯化土地級差收益、支持脫貧攻堅，城鄉建設用地增減掛鉤政策的內涵不斷豐富。但是，隨著形勢的發展，一些新問題也逐漸浮現出來。
一是城鄉建設用地總量有待控制、布局需要優化。當前，我國城鄉建設用地規模持續擴張，特別是農村建設用地量大且零星分散，與產業建設用地不匹配的矛盾突出，利用仍較粗放。據統計，2009年～2018年，城鄉建設用地面積從38585萬畝增至43863萬畝，增長了13.68%;農村人口降低了18.19%，但農村建設用地卻從2.77億畝增至2.92億畝，增長了5.22%。可以說，控制城鄉建設用地總量、盤活存量、優化建設用地布局已成為當前工業化、城鎮化面臨的一項重要任務。
二是耕地占補平衡“重數量、輕質量”。耕地占補平衡，不僅要確保復墾復耕數量，而且要確保復墾復耕質量。但是，城鄉建設用地增減掛鉤占用的基本上都是城鎮近郊的水澆田，屬于優質耕地，而拆舊復墾復耕的土地基本上都在偏遠農村地區，存在復耕質量相對差、偏遠分散、面積小且撂荒的問題。
三是農民利益保護機制有待創新。增減掛鉤拆舊區不僅涉及農民的宅基地和房屋等財產，還涉及被拆遷農民的集中安置等等。這就要求實施增減掛鉤必須維護農民的主體地位，充分尊重農民的意愿，切實維護農民的合法權益。同時，還要進一步研究充分保護農民利益的分配機制。尤其隨著新《土地管理法》的實施，增值收益分配機制的探索創新更不容緩。
四是節余指標跨區域交易有待引入市場競爭。目前，增減掛鉤節余指標交易方式主要有三種，雖然從點到面逐步拓展，但都具有強烈的政策針對性。以控制城鄉建設用地規模、優化建設用地布局為目標的政策還僅限于縣(市)范圍內試點。在省內和全國范圍內開展的增減掛鉤，僅限于各類貧困縣，尚非一項普適性政策。目前，廣東等省份已探索引入了節余指標省域內競爭性交易，給我們帶來一定啟示——節余指標市場交易機制的改革有必要進一步深化。
五是建新區與拆舊區的管理問題。為確保拆舊復墾復耕到位，目前有兩種管理方式：一種是在縣域內試點和省域內開展的增減掛鉤實行拆舊區與建新區一一對應管理。這種管理模式有利于把拆舊項目與建新項目統一規范管理，但由于新舊項目區不屬于同一實施主體，工程進度不一致，責任主體不一致，容易導致項目久拖不能驗收，出現了很多問題。另一種是跨省域項目不再要求拆舊區與建新區對應管理，而是著重加強對拆舊區的監管。從現有實踐來看，有的地方已運用先進技術手段強化了對拆舊區的監管。這為從宏觀尺度上實施增減掛鉤提供了可能。
三、四點發力，大有可為
習近平總書記曾指出，“推進城鎮化不可避免要占用土地，但問題是我們城鎮建設用地規模擴張過快，如2000年到2012年城鎮建設用地增長了約70%，城鎮建成區人口密度大幅下降，脫離了人多地少的國情”，“今后，城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地”。筆者以為，下一步完善增減掛鉤政策還需要從以下四方面發力：
首先，把“控總量”和“優布局”作為增減掛鉤的首要政策目標。
一是通過增減掛鉤控制城鄉建設用地規模過快增長的政策效應還有待加強。《全國國土規劃綱要(2016-2030年)》提出，到2030年，國土開發強度不超過4.62%。據統計，2018年國土開發強度已達4.21%，若按照每年新增建設用地550萬畝的速度計算，預計2030年全國城鄉建設用地面積將達到443520平方公里，國土開發強度達到規劃目標4.62%。然而，當前新增建設用地計劃供需矛盾十分突出，從2009年～2018年，全國年均新增建設用地約744萬畝。因此，落實規劃任務，實現規劃目標，需要統籌推進增減掛鉤，加大流量計劃指標安排使用，提高節約集約用地水平。
二是要在長三角、珠三角和京津冀三個城市群地區以及海南，積極探索建設用地減量化發展，以盤活存量、提高低效土地利用效益、節約集約用地為重點，加大增減掛鉤力度，加快城鄉建設用地布局優化，推動經濟結構轉型升級和城市高質量發展。
三是立足不同發展階段實際，探索東、中、西部地區城鄉建設用地總量控制目標，實行更切實際的增減掛鉤政策。結合城市建設用地規劃規模和新增建設用地計劃安排，一方面要避免經濟較發達的地區因過度購買節余指標而突破城市規劃規模;另一方面要根據經濟社會發展水平調控不發達地區調出建設用地節余指標的總量和節奏，特別是要在全國范圍內科學調控掛鉤的總量、結構、布局、強度和效益，切實解決農村建設用地存量大、零星分散、與產業發展用地不匹配的問題，以優化城鄉建設用地布局。
其次，把耕地占補平衡作為增減掛鉤的主要政策目標。耕地占補平衡既要保數量，更要保質量和產能。其中，后者是難點。根據已有經驗，利用先進的國土云定位監測技術手段，可以探索“雙分離”管理。一是拆舊區與建新區分離管理。只強調拆舊節余指標真實有效，確保拆舊區復墾恢復為林地、草地等生態用地。二是拆舊區復墾與建新區耕地占補平衡分離管理。占補平衡不一定安排在拆舊復墾區，可以統籌建立耕地占補平衡儲備區，根據建新區占用耕地數量，隨時足額補劃。如此，可以有效解決拆舊區復墾復耕耕地面積小、零星分散、質量差且容易撂荒的問題。
再次，把增加農民收入作為增減掛鉤的重要政策目標。一方面，在確保農民對財產處置的知情權、參與權的同時，不斷完善節余指標交易增值收益的分配機制。另一方面，大膽探索節余指標跨行政區域統一交易的市場機制，通過市場競爭進一步顯化節余指標的市場收益，從而提高農民參與收益分配的份額。與此同時，要積極探索建立全國統一的增減掛鉤節余指標交易市場，因地制宜地制定分區域交易規則，以適應政策目標導向的需要。
最后，系統重構城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺。以加強拆舊區和建新區項目、耕地占補平衡以及節余指標市場交易監管為重點，以有效監測城鄉建設用地規模(包括新增和閑置)、速度、強度和優化建設用地布局為目標，全面系統地重構城鄉建設用地增減掛鉤監管平臺，運用先進技術手段確保拆舊到位、耕地占補平衡落實、建新順利，適應節余指標市場競爭交易的需要，構建全國統一信息平臺，確保依法有序開展。
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