宅基地“三權(quán)分置”改革克服了“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)安排下的制度缺陷，對農(nóng)村閑置宅基地資源的合理配置及高效利用具有推動作用，有助于激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)生活力，為農(nóng)民增收提供了有效途徑。所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別通過虛位權(quán)能實現(xiàn)機(jī)制、潛在價值顯化機(jī)制、多元化流轉(zhuǎn)機(jī)制促進(jìn)農(nóng)民收入增長。不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的地區(qū)，應(yīng)根據(jù)不同的區(qū)位條件、自然稟賦、文化資源等采取不同的宅基地利用方式，促進(jìn)農(nóng)民增收。經(jīng)過近6年的試點實踐，宅基地“三權(quán)分置”改革取得了一系列富有成效的實踐成果，為后續(xù)宅基地“三權(quán)分置”改革深化提供了經(jīng)驗借鑒。但宅基地的不同權(quán)能在促進(jìn)農(nóng)民收入增長過程中，仍面臨所有權(quán)虛位權(quán)能實現(xiàn)“難”、資格權(quán)潛在價值顯化過程“雜”、使用權(quán)多元化流轉(zhuǎn)遇“阻”等現(xiàn)實困境，如何破解這些困境以增加農(nóng)民收入，值得重點關(guān)注。
一、激發(fā)所有權(quán)實現(xiàn)動能
宅基地所有權(quán)實現(xiàn)是促進(jìn)農(nóng)民收入增長的重要路徑。激活入市動力、加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織隊伍建設(shè)、自主盤活宅基地、完善集體收益分配及監(jiān)督機(jī)制，能有效激發(fā)所有權(quán)實現(xiàn)動能。
1.激活宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市動力
加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善地方政府績效考核機(jī)制，將農(nóng)村閑置宅基地入市情況納入地方政府績效考核指標(biāo)體系，增強(qiáng)其推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性。樹立榜樣、示范引領(lǐng)，將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市成效好的村莊樹立為典型，加強(qiáng)其示范引領(lǐng)作用。普及法律知識，加強(qiáng)宅基地的集體所有屬性宣傳，讓集體成員明確村集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有權(quán)主體代表，有權(quán)代替集體成員對宅基地等集體建設(shè)用地行使占有、使用、處分、收益的權(quán)利，進(jìn)一步明晰集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村宅基地的監(jiān)督及管理權(quán)力，保障所有權(quán)的有效實現(xiàn)。激發(fā)地方政府和集體經(jīng)濟(jì)組織將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市的動力，帶動農(nóng)民增收。
2.加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員隊伍建設(shè)
普及科學(xué)文化知識及職業(yè)技能培訓(xùn)，全面提高農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的素質(zhì)。開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)及經(jīng)營管理交流會，聘請有成功經(jīng)驗的集體經(jīng)濟(jì)組織成員為創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師，進(jìn)行創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)和經(jīng)營管理培訓(xùn)，提高集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力，增強(qiáng)其開發(fā)利用農(nóng)村閑置宅基地資源的能力。加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織隊伍建設(shè)，建立科學(xué)合理的人才選拔機(jī)制，將有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)募w成員納入集體經(jīng)濟(jì)組織隊伍，帶領(lǐng)全體集體成員充分發(fā)掘閑置宅基地資源的財產(chǎn)價值。
3.村集體內(nèi)部成員自主盤活宅基地
一是將閑置宅基地復(fù)耕復(fù)墾，通過增加耕地面積根據(jù)“占補(bǔ)平衡”獲得更多建設(shè)用地指標(biāo)，根據(jù)增減掛鉤政策進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，可以有效實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地價值。二是培育鄉(xiāng)村能人、新鄉(xiāng)賢，其對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活更熟悉，更能發(fā)現(xiàn)開發(fā)利用閑置宅基地的機(jī)會。此外，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體利用閑置宅基地發(fā)展多元化、綜合性農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)業(yè)，也不失為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)閑置宅基地開發(fā)利用的一條可行路徑。
4.完善收益分配及監(jiān)督機(jī)制
制定科學(xué)合理的收益分配制度，建立健全集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等集體收益分配機(jī)制，通過法律法規(guī)或政策文件明確收益在農(nóng)民與集體之間的收益分配比例，激發(fā)集體經(jīng)濟(jì)組織對閑置宅基地開發(fā)利用的積極性。建立收益分配監(jiān)督管理機(jī)制，監(jiān)督集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地入市、開發(fā)及收益分配過程中的各項行為，保障廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。確保集體收益分配公平公正、公開透明，既要保障集體利益，又要保障農(nóng)民個體利益。
二、激活資格權(quán)潛在價值
完善法律法規(guī)、多舉措拓展退出資金來源、推進(jìn)宅基地退出配套改革等措施，能有效激活宅基地資格權(quán)潛在價值。
1.制定法律準(zhǔn)則規(guī)范宅基地資格權(quán)認(rèn)定
制定全國統(tǒng)一的宅基地資格權(quán)認(rèn)定基本準(zhǔn)則，鼓勵村集體制定規(guī)范的自治規(guī)則，建立國家法律準(zhǔn)則與村集體自治規(guī)則相結(jié)合的資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。允許不同村集體在國家基本法律準(zhǔn)則框架下，根據(jù)當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實情況、風(fēng)俗習(xí)慣采取多元化資格權(quán)認(rèn)定辦法，既要遵循資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，又要具體問題具體分析、特殊情況特殊對待。既要保證廣大集體成員的權(quán)益不受損害，又要保證權(quán)益分配的合理性，保障宅基地潛在價值順利實現(xiàn)。依法公平公正認(rèn)定資格權(quán)，確保農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益實現(xiàn)，促進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長。
2.多措并舉拓展宅基地退出資金來源
一是積極利用銀行抵押貸款，嘗試將閑置及退出的宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款，利用貸款資金補(bǔ)償宅基地有償退出，同時利用抵押貸款資金開發(fā)退出的閑置宅基地，將集體經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，形成集體經(jīng)濟(jì)增長與宅基地資格權(quán)有償退出的良性循環(huán)。二是政府提供部分財政資金，聯(lián)合社會資本發(fā)掘農(nóng)村的旅游文化等稟賦資源，進(jìn)行集聚安置，集約節(jié)約用地，將結(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)入市增加資金來源。三是借鑒安徽省金寨縣將扶貧資金與拆遷安置相結(jié)合的做法，統(tǒng)籌使用政策支持資金，助力農(nóng)村閑置宅基地資源利用。四是制定合理的退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確保農(nóng)民在宅基地資格權(quán)退出過程中權(quán)益不受損害，切實發(fā)揮其帶動農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的作用。
3.推進(jìn)配套改革，維護(hù)弱勢成員的基本生活保障
一是推進(jìn)以戶籍制度改革為主的配套改革，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民在工作、醫(yī)療、教育等方面與市民享受同等權(quán)利，為他們提供同等基本社會公共服務(wù)。二是針對不愿退出宅基地的成員，制定多元化、包容性的補(bǔ)償安排，嘗試將房屋和宅基地就近調(diào)換，在集中連片開發(fā)區(qū)域以外的地區(qū)安排宅基地進(jìn)行安置，并給予房屋拆遷補(bǔ)償。三是針對農(nóng)村老弱病殘等群體，預(yù)留部分拆遷補(bǔ)償資金作為托底資金，建立公租房，為經(jīng)濟(jì)困難的成員提供居住保障住房，只有居住權(quán)，沒有所有權(quán)。此外，對于特困成員，應(yīng)建立困難成員檔案，利用相關(guān)扶貧政策，適當(dāng)給予幫扶救助，保證其基本生活水平不下降。
三、暢通使用權(quán)流轉(zhuǎn)通道
宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)民收入增長中發(fā)揮著非常重要的作用，只有其流轉(zhuǎn)順暢，才能有效實現(xiàn)閑置宅基地的真實價值。規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序、擴(kuò)大流轉(zhuǎn)半徑、發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、明確流轉(zhuǎn)期限、提升抵押貸款能力等措施，能夠暢通使用權(quán)流轉(zhuǎn)通道以實現(xiàn)其真實價值。
1.規(guī)范使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，擴(kuò)大流轉(zhuǎn)半徑
發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，建立區(qū)域宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及閑置房屋交易平臺，維護(hù)公平、公開、公正的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序，強(qiáng)化市場對宅基地使用權(quán)的配置，形成以供求為價格形成機(jī)制的使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場。讓更多元交易主體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式，進(jìn)一步拓展使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，暢通宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)價值增值，帶動農(nóng)民收入增長。
2.建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目庫，發(fā)展特色優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)
建立優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項目庫，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)入庫篩選程序，強(qiáng)化篩選力度，加強(qiáng)項目評審、專家評估等前期工作，避免投機(jī)等低質(zhì)量項目落地，重點發(fā)展前景好、科技含量及附加值高、具有可持續(xù)性的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項目。利用閑置宅基地，結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀痪坝^、生態(tài)康養(yǎng)、文化教育等資源，推動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。重點打造能夠發(fā)揚(yáng)地方特色、凸顯地方文化、具有帶動作用的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，以此帶動其他配套產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮，促進(jìn)農(nóng)民收入增長。
3.完善法律法規(guī)，明確使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限
針對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限不清晰等問題，應(yīng)盡快完善現(xiàn)行法律法規(guī)細(xì)則，明確宅基地使權(quán)流轉(zhuǎn)期限。掃除城市資本、人才、技術(shù)向農(nóng)村流動的障礙，加強(qiáng)政策扶持，促進(jìn)其與農(nóng)村閑置宅基地資源有機(jī)結(jié)合，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入新動能，帶動農(nóng)民增收。
4.破除機(jī)制障礙，提升使用權(quán)抵押貸款能力
加快推進(jìn)第三方宅基地價值評估體系建設(shè)，合理評估宅基地價值，增加農(nóng)民在宅基地抵押貸款中的議價能力。由政府聯(lián)合第三方擔(dān)保平臺，為農(nóng)民宅基地抵押貸款提供擔(dān)保，分擔(dān)銀行在債權(quán)實現(xiàn)過程中的風(fēng)險，增加銀行對宅基地使用權(quán)抵押貸款的積極性。建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，防范宅基地抵押貸款金融風(fēng)險，促進(jìn)宅基地抵押擔(dān)保貸款有序運(yùn)行。克服宅基地抵押貸款中的各種困難，提升宅基地抵押貸款能力，提高農(nóng)民利用閑置宅基地抵押貸款的積極性，緩解信貸約束，實現(xiàn)創(chuàng)富增收。
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