文章以德陽市經濟技術開發區為例，從產權理論的視角提出更新的機制在于土地使用權益再調整過程中，產權交易成本的降低及多元利益主體之間的博弈與再平衡，通過更新策略的制定，結合實踐案例探討了多種更新的實施路徑，并提出制度調整完善以及政府在整個過程中核心引領作用的建議。
一、德陽市經開區工業用地背景與特征
德陽市毗鄰四川省會成都，是成渝地區雙城經濟圈重要節點城市，也是成都都市圈的關鍵組成部分，具有重要的戰略地位。作為中國重大裝備制造業基地、國家首批新型工業化產業示范基地和四川省重要的工業城市，德陽市在裝備制造、能源裝備、新型材料等領域積累了豐富的產業基礎。德陽市經開區作為國家級經濟技術開發區，擁有如中國二重、東方電機、東方汽輪機、東方鍋爐、東方風電等一批知名的重型裝備制造企業，經過三十余年的發展，德陽市經開區取得了顯著成就。然而，其也面臨著嚴峻的挑戰。在2020年國家級經濟技術開發區綜合考核評價中，德陽市排名第59位，相較于2018年最高排名下降27位。53項考核指標中，29項指標低于全國平均水平，暴露出產業績效較低、轉型升級緩慢、創新驅動不足等問題。與此同時，從土地資源利用情況來看，規劃可供工業用地僅剩1084畝（0.723km2），面臨著重點項目難以落地和大量存量工業用地低效利用的雙重困境。對比來看，按照“十四五”規劃提出的“工業倍增”目標，德陽市亟須高效集約利用土地，推動產業轉型升級，以應對這一挑戰。
二、德陽市經開區工業用地更新策略
德陽市經開區的工業用地更新是一項面向全區域的系統工程，結合德陽市陸續出臺的《關于進一步做好閑置土地處置工作的意見》《關于促進低效工業用地盤活利用的實施意見》等系列政策，亟須建立一個全面的策略框架體系。首先，對全區域的存量低效工業用地進行系統梳理和績效評估，建立一個綜合評價體系，明確不同用地的效益和潛力，為后續決策提供數據支持。其次，通過空間規劃明確工業用地布局和空間結構，劃定工業用地控制線，以更新單元的方式對存量低效工業用地進行規劃引導。第三，針對存量低效工業用地具體情況和經開區產業發展導向與規劃要求，設定政府主導、企業主導和多元主體共同參與的三種模式進行處置。再者，創新土地使用權彈性出讓制度和用途管理制度，建立土地出讓后企業全生命周期的過程管理制度。
2.1 進行存量低效工業用地評估
系統梳理德陽市經開區存量低效工業用地使用情況。經調查排摸，全區范圍內共計302幅工業地塊，其中規上企業131家，主要以中國二重、東方電機等重型裝備制造業為主要代表。從經濟密度來看，這131家規上企業占用全區工業用地面積超過70%，但2020年畝均產值530萬元、畝均稅收9.2萬元、畝均利潤20.2萬元，產值績效低于全國平均水平，而一般企業則績效更低。在產業結構方面，當前裝備制造業占比高達83.7%，但其中效益較好、增加值率高的核心零部件和高端裝備的比例較小，且制造業的數字化、智能化水平還不高。電子信息、新材料、輕工產業等優勢產業規模較小，且缺乏龍頭企業，導致產業發展潛力受限。在創新驅動方面，德陽市經開區的科技創新能力相對較弱，高新技術企業數比全國國開區中位數（75家）少29家、比平均數（142家）少96家。實際用于科技創新的財政支出僅1199萬元，比全國國開區中位數少880萬元、比平均數少1億元。在土地開發強度和建筑質量方面，除了少數發展較好的規上企業外，很多地塊的容積率低于0.7、建筑系數低于30%且建筑質量一般及以下的占大多數。綜合產值績效、投資強度、土地開發強度、產業發展導向等多項因素，對經開區的工業用地進行整體評估，提出了存量低效工業用地認定標準，并提出了優化保留、更新置換及搬遷轉型的策略（見圖1），以推動經濟高質量發展和土地資源的高效利用。
圖1 德陽市經開區存量低效工業用地評價圖
2.2 加強規劃空間布局引導
結合《德陽市國土空間總體規劃（2021—2035年）》編制契機，對經開區的工業用地布局、規模、結構等方面，需按照城市總體的發展戰略和產業規劃進行全面謀劃。這一謀劃應在橫向上與周邊城區實現協同發展，在縱向上通過增量與存量用地并舉，形成一體化的規劃。并且，將謀劃與規劃內容納入國土空間規劃（見圖2）。根據調查評估結果顯示，德陽市經開區的存量低效工業用地具有以下特征：以中國二重和東方電氣為代表的龍頭重裝制造企業在南北形成呼應格局，構成了主要的空間結構框架；其周邊布局的產業鏈相關企業及位于綿遠河東側、經開區早期入駐的企業，構成了低效待更新工業用地的基礎；而散落于城區當中零星散布、績效不佳的企業，則屬于清退搬遷的范疇。由此，確定工業用地空間布局的原則。一是確立整體的工業用地空間結構，以108國道等城市主要道路為骨架，構筑產業發展走廊。二是圍繞產業發展導向、依托核心龍頭企業，從“建圈強鏈”、集中連片的角度劃定工業集聚區，按照規劃目標確定工業用地控制線的范圍與規模。在此基礎上，劃定7個更新單元，將低效零散工業用地的騰退與新增工業用地掛鉤，實現地區工業用地規模總量的動態平衡。三是結合騰退與閑置用地，開展成片規模化的土地收儲與整備工作，為承載重大產業項目奠定基礎；四是發揮科技創新驅動效應，通過觸媒帶動的方式增加新型工業、研發中試、科技創新及公共服務配套設施及用地。
2.3 設置差異化的更新路徑模式
以政府為主導，優先梳理零星、散落、低效工業用地，結合周邊閑置亟待開發用地，按照土地集中連片開發導向，通過“政府收儲+項目引進+招拍掛”模式，為重大項目落地騰挪承載空間，確保土地資源的高效整合與利用。以企業為主導，針對大型龍頭企業深入挖潛，催生產業裂變效應。圍繞區內中國二重、東方電機、東方汽輪機等重點央企，結合企業現有用地與廠房進行產業鏈延長和土地二次開發，提升投資強度和土地利用強度，推動產業集聚與高效發展。以多元主體參與、“一事一議”差異化的模式，通過資產重組、股權合作等方式，盤活存量低效用地、閑置廠房。
三、德陽市經開區工業用地實踐探索
3.1 政府主導更新
為推動產業轉型升級，打造電子信息“新引擎”，德陽市經開區創新性提出“零地招商”和“政府收儲+項目引進+招拍掛”模式。在面對目標招引企業的用地需求時，結合前述的更新策略，將八角片區的一處低效工業用地與閑置用地區域統籌謀劃。此舉成功騰退4家低效工業企業，由政府對其用地進行統一收儲，并與周邊閑置土地進行歸并，隨后通過國土空間詳細規劃的修編（見圖3），明確土地二次開發的各項條件。通過這一模式，德陽市以較低的交易成本盤活了近千畝存量用地，成功引進總投資額50億元的ICT產業領域知名企業——華夏鯤鵬西部科技城電子信息項目。該項目不僅自身將實現產值50億元以上，還將帶動一大批上下游配套企業的聚集，助力德陽市打造西部領先、國內一流的信息通信終端產業集群。
在圍繞大型企業構筑產業生態圈的同時，德陽市經開區針對中小企業特點、集約節約利用土地的要求，以及類似上述被騰退遷移企業繼續生產經營的訴求，集中建設了中小企業孵化園。通過發行專項債券，建設包括單層、雙層、三層標準廠房及綜合樓，以及10萬m2的園區鄰里中心。同時，制定中小企業孵化園使用管理辦法、租賃優惠政策等，提供貼息補貼、升規入統、貸款等扶持政策，為中小微企業提供科創孵化、商務、生活、生產等一站式服務。此舉不僅高效利用了土地資源，達到“騰籠換鳥”的效應，增加了未來土地使用權、發展權的調整彈性，而且有效降低了企業的投資成本。通過“輕資產”入駐的方式，成功招引華體科技、中科唯實、萬泰機械、東航電站等多家企業首期進入。
3.2 企業自主更新
以中國二重為代表的大型央企，面對外部競爭和內部挖潛的壓力和挑戰，積極從加強產業鏈合作、培育壯大新增長點等方面入手，深化央企混合所有制改革，實現產業與土地價值的雙循環。一方面，企業自身通過加大投資強度、實施技術升級改造，在原有土地空間資源基礎上提升產值收益。例如，東方汽輪機依托530余畝（約0.353km2）的鑄鍛車間，與供應鏈上的優質企業廣大特材合資成立廣大東汽新材料有限公司。混合所有制改革后，該公司在2021年實現產值5.8億元、新增產值2.0億元，全部達產后可實現產值8.5億元，畝均產值提高近一倍。另一方面，企業通過自主盤活既有低效利用的廠房和土地資源，提升土地的二次開發利用強度。如德陽能源發展集團與東方電氣集團在經開區合資成立國信氫能公司，利用東方鍋爐德陽基地現有廠房及土地，實施國信氫能產業示范區項目。同時，引入國機集團對二重廠西片區土地進行二次開發，建設清潔能源裝備產業小鎮項目，打造集風能、水能、核能、光能和氫能等為核心的制造和服務產業集群。此外，利用二重現有83畝（0.0553km2）土地，實施總投資2.2億元的二重裝備飛輪儲能智能工廠項目。
3.3 多元主體參與更新
針對更新情況較為復雜的宗地，政府通過推動市場主體采用重組、合并、股權轉讓等市場化方式，優化土地利用布局，提高土地資源的利用率。例如，針對涉及債權債務糾紛、權證缺失、進入司法程序的博力迅電池有限責任公司200畝（0.133km2）閑置土地及5.3萬m2廠房問題，政府通過“一地一策”方式組建了工作專班，并成立國有平臺資產管理公司參與司法拍賣，進行資產重組。工作專班協助理清債權債務關系、協調辦理土地使用證、進行協議過戶等工作，成功引進潮州三環集團簽訂總投資66億元的三環電子元器件及先進材料生產項目。除此以外，旭江智能制造、中艦新材料等公司在經開區的統籌協調下，與現有陷入困境的企業達成合作意向，租賃閑置廠房、購買低效用地，有效盤活了存量資源。
四、結語
通過工業用地更新和盤活低效存量資源，德陽市經開區取得顯著成效。2023年，盤活閑置低效用地3412畝（2.27km2），新供應工業用地3903畝（2.602km2），引進5億元以上重大產業項目28個，竣工投產重大產業項目39個，憑借這些成就，德陽市經開區再次上榜“園區高質量發展百強”。
根據前文的理論分析，結合德陽市經開區工業用地更新的實踐案例，可以獲得如下啟示。存量低效工業用地更新的難點，主要來自產權關系調整和置換導致的交易成本高企，而有效降低交易成本將能推動這一工作的開展。首先，掌握充分的信息有助于降低決策成本。對區域內的存量用地進行完整、清晰、準確的評估，有助于厘清更新對象，為分類施策開展更新工作奠定交易成本核算的基礎。
其次，制度成本是產權交易的核心。政府作為地方治理的主體，通過科學的制度設計，進行資源的高效率配置。這包括土地出讓方式、出讓年限等土地使用權的調整，也包括對土地用途、開發強度等土地發展權的管制。第一，政府通過出臺系列政策措施以讓渡部分權益的方式鼓勵企業自主更新，如德陽市出臺的《關于促進低效工業用地盤活利用的實施意見》中明確提出，對于被認定為低效工業用地的原土地使用權人，在符合規劃及不改變土地用途的前提下，經批準可在原用地范圍內進行技術改造。具體而言，企業可以通過建多層廠房或實施廠房改造加層，增加建筑容積率，而不再增收土地價款。此外，對于利用存量土地改建、擴建廠房或增加原廠房層數提高容積率的企業，政府將根據相應標準提供獎勵。第二，規劃本身也是一種制度，其編制、調整、審批的過程難度及周期長短，都會直接影響產權交易的成本。為了有效降低這一成本，政府需要通過提升行政效率，制定科學合理的國土空間規劃和產業專項規劃。這不僅能夠確保規劃動態同步工業與社會經濟發展的需求，還能高效調配資源，減少不必要的交易成本。第三，政府應在制度層面進行相應調整，通過增強制度的彈性，解決發展過程中出現的問題。具體而言，政府可以通過多種方式優化供地，如彈性年期出讓、租賃、先租后讓等方式，使土地出讓年限與產業生命周期、產出效益更加契合。這些措施不僅有助于靈活應對不同企業的需求，還能推動產業的持續升級。第四，政府還需要加強土地供應與開發利用全程監管機制，強化土地出讓合同履約的監管機制。特別是對于“未盡其用”的土地，政府要加大清理力度，確保土地資源的合理利用，避免閑置浪費，從而確保土地資源的最大化使用和產業高質量發展。
最后，存量低效工業用地更新涉及多元利益主體間的復雜博弈，無論是采用哪種路徑模式，政府始終是最重要的主體，需要起到核心主導作用。在這一過程中，政府不僅需要進行科學的制度設計，推動政策落地，還應通過一定程度的權益讓渡，鼓勵各方參與。這需要政府在組織、推動和探索的過程中起到核心引領作用，凝聚更多力量，共同推動存量低效工業用地的高效更新與產業轉型升級。(作者：周宇、江浩波、茍建汶)
