在鄉村振興與生態文明建設的戰略背景下，全域土地綜合整治作為優化國土空間布局的關鍵舉措，正通過系統性整合田水路林村資源，為糧食安全、生態保護與產業融合提供支撐。而新型政策性金融工具憑借低成本、長周期的資金優勢，成為破解整治項目融資難題的重要抓手。本文將從全域土地綜合整治的內涵出發，解析政府直接投資、PPP 模式等多元投融資路徑，重點探討政策性金融工具在農用地整理、生態修復等領域的應用邏輯，為地方政府優化資金配置、推動項目落地提供實踐參考。

一、全域土地綜合整治的內涵與重要性

1.1 內涵

全域土地綜合整治是在一定區域內，依據土地利用總體規劃，以土地整理、復墾、開發及城鄉建設用地增減掛鉤為手段，對田、水、路、林、村進行綜合整治的系統工程。其核心內容涵蓋農用地整理、建設用地整治以及鄉村生態保護修復，旨在優化生產、生活、生態空間格局，促進耕地保護與土地節約集約利用，改善農村人居環境，推動鄉村全面振興。

1.2 重要性

保障糧食安全：通過農用地整理，開展高標準農田建設、鹽堿地綜合利用、黑土地保護等，提升耕地質量與集中連片程度，增加耕地數量，鞏固提升糧食產能，為國家糧食安全提供堅實保障。

推動鄉村振興：優化農村地區國土空間布局，盤活農村閑置宅基地、工礦廢棄地等低效建設用地，發展鄉村休閑旅游業、農產品加工流通業和鄉村新型服務業等農村新產業新業態，促進農村一二三產業融合發展，帶動農民增收致富。

改善生態環境：協同推進農村人居環境整治、小流域治理、國土綠化提升和濕地保護修復等工程，保護和修復農村生態，維護生物多樣性，提高防御自然災害的能力，構建山清水秀的生態空間。

二、全域土地綜合整治的投融資模式

2.1 政府直接投資模式

模式特點：以政府部門為實施主體，利用財政資金直接投資建設。適用于資金需求較小、公益性較強、收益不明確的綜合整治項目。

優勢：啟動速度快，政府對項目的把控力強。

劣勢：受限于財政資金有限，難以滿足大規模項目的資金需求。

2.2 政府授權國有企業實施模式

模式特點：地方國有企業作為實施主體，通過承接專項債券資金、政策性銀行融資、發行債券等多元化渠道籌集建設資金。國有企業可全過程參與產業引入、搬遷、整理等環節。

優勢：有利于政府整體規劃把控，實現資金的長期投資回報。例如，某市通過國有企業實施全域土地綜合整治，整合專項債券資金與政策性銀行貸款，成功推動多個子項目落地。

劣勢：對國有企業的融資能力和項目運營管理能力要求較高。

2.3 政府和社會資本合作（PPP）模式

模式特點：政府通過公開方式引入社會資本方，成立項目公司，由項目公司負責投融資、建設及運營管理。適用于有穩定收益的成熟項目。

優勢：回報機制完善，有利于市場化運作，實現政府與社會資本的優勢互補。如某省通過 PPP 模式實施全域土地綜合整治，引入社會資本方負責項目全生命周期建設，政府負責行政審批與監督，實現多方共贏。

劣勢：需持續關注社會資本方實力及融資落地性，未來經營水平存在不確定性。

2.4 投資人 + EPC 模式

模式特點：地方政府通過公開采購選擇具備土地綜合整治能力的社會投資人，投資人負責項目投融資、建設，政府負責行政審批、監督等，形成的土地綜合整治收入由雙方分成。適用于地方政府在土地綜合整治方面專業能力強但資金實力薄弱的地區。

優勢：實現政府管理優勢、專業能力與投資人資金優勢的有效整合。某縣通過投資人 + EPC 模式實施全域土地綜合整治，引入社會資本方負責項目投融資與建設，政府負責監督與分成，成功推動項目落地。

劣勢：項目能否實現自平衡是社會投資人需重點關注的問題。

2.5 REITs 基金模式

模式特點：通過基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）模式，支持全域土地綜合整治項目，有利于盤活存量資產，拓寬融資渠道。

優勢：降低政府財政壓力，為社會資本提供退出渠道。

劣勢：目前 REITs 模式在全域土地綜合整治領域的應用尚處于探索階段，相關政策與市場機制有待進一步完善。

三、新型政策性金融工具支持全域土地綜合整治

3.1 政策依據與背景

《全域土地綜合整治試點實施要點 (試行)》明確提出，各地可積極開展制度創新，充分利用開發性金融機構、政策性銀行和社會資本等對全域土地綜合整治的支持作用，拓展投融資渠道。政策性銀行貸款具有指導性、非盈利性和優惠性等特點，在貸款規模、期限、利率等方面提供優惠，以支持土地綜合整治工作。

3.2 投向領域

農用地整理：重點支持高標準農田建設、鹽堿地綜合利用、黑土地保護等項目，提升耕地質量與產能。

建設用地整治：包括低效建設用地 “減量” 與 “盤活” 行動、城鄉建設用地增減掛鉤等，提高建設用地節約集約化水平。

鄉村生態保護修復：涵蓋農、林、水建設和生態修復工程等，改善農村生態環境。

產業融合發展：支持 “土地 +” 模式、現代農業產業園區建設等，推動農村一二三產業融合發展。

3.3 貸款審核要點

項目合規性：項目需符合全域土地綜合整治規劃與相關政策要求，取得必要的立項批復與行政許可。

還款來源：具備穩定的還款來源，如土地開發收益、指標交易收益、產業稅收等。

風險防控：制定完善的風險防控措施，確保貸款資金安全。

3.4 貸款模式與案例

市、縣級國有企業直貸模式：市、縣級國有企業作為承貸主體，按照要求使用貸款，到期還本付息。

省級國有企業統貸統還模式：省農發行面向有條件的省級國有企業推出統貸統還模式，統一申請貸款、分項目使用資金、統一歸集項目收益還本付息。例如，某省通過省級國有企業統貸統還模式實施全域土地綜合整治，成功推動多個子項目落地，實現資金的高效利用與風險防控。

四、地方政府選擇投融資模式的考量因素

4.1 項目特點

綜合考慮項目規模、公益性、收益性等因素。對于資金需求大、收益穩定的項目，可選擇 PPP 模式或政府授權國有企業實施模式；對于公益性強、收益不明確的項目，政府直接投資模式或政策性銀行貸款支持的政府授權國有企業實施模式較為合適。

4.2 政府財政能力

考量政府財政資金實力、債務承受能力。財政資金充裕、債務壓力小的地區，可適當增加政府直接投資項目；財政資金有限、債務壓力較大的地區，則需更多依靠社會資本和政策性金融工具。

4.3 社會資本參與意愿

關注社會資本方實力、融資能力、建設運營經驗等。實力強、經驗豐富的社會資本更有利于項目的順利實施和運營，提高項目成功率。

4.4 政策支持

充分利用中央與地方政策支持力度、政策性銀行貸款政策。積極爭取政策優惠，降低項目融資成本和風險。

五、結論與展望

全域土地綜合整治作為鄉村振興戰略的重要抓手，對于優化國土空間格局、保障糧食安全、改善生態環境具有重要意義。在推進過程中，需要政府、社會資本、金融機構等多方協同參與。通過科學選擇投融資模式，充分發揮新型政策性金融工具的支持作用，能夠有效推動全域土地綜合整治項目落地實施。未來，隨著政策體系的不斷完善與市場機制的逐步成熟，全域土地綜合整治將迎來更加廣闊的發展前景，為實現鄉村全面振興和人與自然和諧共生的現代化提供堅實支撐。