我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，專項(xiàng)債券作為地方政府籌集資金的重要工具，在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。為應(yīng)對(duì)當(dāng)前地方專項(xiàng)債券運(yùn)作中存在的問題與挑戰(zhàn)，本研究構(gòu)建了一個(gè)多層次的專項(xiàng)債券管理優(yōu)化框架。

一、構(gòu)建“動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”的頂層設(shè)計(jì),強(qiáng)化專項(xiàng)債券全周期風(fēng)險(xiǎn)管控能力

“動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”作為頂層設(shè)計(jì)，通過實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)債務(wù)規(guī)模、償債能力、項(xiàng)目進(jìn)度等關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。該機(jī)制與后文提出的“動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制”緊密結(jié)合，共同構(gòu)成專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控的雙重保障，前者關(guān)注整體風(fēng)險(xiǎn)狀況，后者聚焦具體項(xiàng)目收益，具體包括:

一是測(cè)算地方政府可承受的債務(wù)規(guī)模，加強(qiáng)債券項(xiàng)目篩選。專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模應(yīng)根據(jù)地方政府的財(cái)力和償債能力進(jìn)行科學(xué)測(cè)算，中央政府可通過設(shè)置債務(wù)上限，防止地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。具體而言，可以依據(jù)地方政府的GDP、財(cái)政收入、債務(wù)率等核心財(cái)務(wù)指標(biāo)，計(jì)算其可承受的債務(wù)規(guī)模，從而實(shí)現(xiàn)債務(wù)管理的可持續(xù)性。此外，嚴(yán)格篩選和評(píng)估專項(xiàng)債項(xiàng)目是提升資金利用效率、支持國(guó)家戰(zhàn)略性項(xiàng)目的重要手段。專項(xiàng)債資金應(yīng)優(yōu)先投向社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益顯著的領(lǐng)域，避免低效項(xiàng)目對(duì)財(cái)政造成負(fù)擔(dān)。在具體實(shí)踐中，每個(gè)項(xiàng)目需經(jīng)過充分的可行性研究和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，以確保其能夠在建成后產(chǎn)生足夠收益用于償還債務(wù)。在項(xiàng)目選擇過程中，還需從全局出發(fā)，綜合考慮項(xiàng)目的長(zhǎng)周期回報(bào)潛力及其對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用，從而更好地服務(wù)于國(guó)家重大安全與發(fā)展戰(zhàn)略。

二是科學(xué)篩選與動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制，解決專項(xiàng)債券債務(wù)與收益周期錯(cuò)配問題。專項(xiàng)債券的債務(wù)與收益周期錯(cuò)配，尤其是在項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)無(wú)法及時(shí)形成現(xiàn)金流的情況下，對(duì)地方政府的財(cái)政償債能力提出了較高要求。這種周期錯(cuò)配使得債務(wù)償還時(shí)間早于項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)，可能對(duì)地方財(cái)政的長(zhǎng)期穩(wěn)健性帶來(lái)一定壓力，尤其是在資金投向沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的公益性項(xiàng)目時(shí)，更容易引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。為應(yīng)對(duì)這一問題，需要從宏觀政策視角和國(guó)家安全全局出發(fā)，建立一套科學(xué)且靈活的“動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制”。其關(guān)鍵在于建立統(tǒng)一的收益測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，確保不同項(xiàng)目的收益預(yù)測(cè)具有一致性和可比性。這種機(jī)制不僅關(guān)注項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和收益狀況，還將外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策變化等納入測(cè)算模型，以更全面地評(píng)估項(xiàng)目的可持續(xù)性。例如債務(wù)余額與GDP的比例不超過60%為特定閾值，當(dāng)債務(wù)規(guī)模超過合理比例或償債能力明顯下降，觸發(fā)預(yù)警閾值時(shí)，機(jī)制會(huì)自動(dòng)啟動(dòng)聯(lián)動(dòng)響應(yīng)程序，地方政府將暫停新增專項(xiàng)債額度并制定相應(yīng)的化債措施，如優(yōu)先償還高利率債務(wù)、調(diào)整項(xiàng)目資金投向或重新評(píng)估收益預(yù)期。

在項(xiàng)目管理的具體實(shí)施中，動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制不僅可以在立項(xiàng)階段通過精準(zhǔn)的收益測(cè)算和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目尚行苑治龃_保項(xiàng)目現(xiàn)金流支持債務(wù)償還，還可以在項(xiàng)目實(shí)施過程中根據(jù)實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況調(diào)整收益預(yù)期。這種動(dòng)態(tài)調(diào)整功能能夠有效降低債務(wù)償還早于項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)的可能性，保障項(xiàng)目收益與債務(wù)管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。在項(xiàng)目的收益審核階段，可以通過引入獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行收益審核，進(jìn)一步增強(qiáng)測(cè)算結(jié)果的客觀性和可信度，避免地方政府因過度樂觀的收益預(yù)期而導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升。這一機(jī)制還體現(xiàn)了財(cái)政管理中的協(xié)作治理理念，將地方政府、第三方機(jī)構(gòu)和中央宏觀調(diào)控有效結(jié)合，確保債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在早期得到及時(shí)應(yīng)對(duì)。

二、構(gòu)建“資金撥付與監(jiān)管機(jī)制”的執(zhí)行體系,保障專項(xiàng)債券資金高效使用

“資金撥付與監(jiān)管機(jī)制”作為中層執(zhí)行體系，負(fù)責(zé)確保資金使用的及時(shí)性和有效性。該機(jī)制與“動(dòng)態(tài)收益測(cè)算機(jī)制”協(xié)同運(yùn)作，通過收益狀況指導(dǎo)資金撥付節(jié)奏，并為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持。為確保專項(xiàng)債券資金能夠與項(xiàng)目進(jìn)度精準(zhǔn)匹配，避免資金閑置或超進(jìn)度撥付，各級(jí)政府需要從多個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)化的優(yōu)化與管理。

一是資金撥付機(jī)制應(yīng)嚴(yán)格與項(xiàng)目進(jìn)度相匹配，確保專項(xiàng)債資金的使用符合項(xiàng)目實(shí)際需求，避免資源浪費(fèi)或超前撥付帶來(lái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。地方政府需要通過關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)目標(biāo)的設(shè)立和動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，科學(xué)調(diào)整資金流向。例如，廣東省通過明確項(xiàng)目進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，要求項(xiàng)目達(dá)到相應(yīng)階段后方能繼續(xù)撥款，從而有效避免資金滯留問題。中央政府也可以引入穿透式監(jiān)管和智能化監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資金使用的全程透明化管理。例如，山東和海南等地的實(shí)踐表明，智能化監(jiān)控平臺(tái)可以實(shí)時(shí)追蹤項(xiàng)目進(jìn)展，及時(shí)預(yù)警并調(diào)整資金撥付計(jì)劃，確保項(xiàng)目資金使用的精準(zhǔn)性。這種動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制既體現(xiàn)了專項(xiàng)債管理中的精細(xì)化理念，也契合了國(guó)家層面統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略布局。

二是為進(jìn)一步提高資金使用效率，地方政府應(yīng)建立資金閑置回收機(jī)制，以確保財(cái)政資源得到充分利用。對(duì)于因?qū)徟诱`或執(zhí)行問題導(dǎo)致資金長(zhǎng)期閑置的情況，財(cái)政部門可以啟動(dòng)回收機(jī)制，將資金重新分配給其他急需支持的項(xiàng)目。例如，當(dāng)資金閑置超過6個(gè)月且缺乏合理解釋時(shí)，財(cái)政部門應(yīng)立即采取措施，避免資源浪費(fèi)。這一機(jī)制不僅能夠有效解決資金錯(cuò)配問題，還能保障專項(xiàng)債券在支持高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。

三是優(yōu)化審批流程和加強(qiáng)跨部門協(xié)作也是確保資金管理效率的重要手段。北京和深圳等地通過減少審批環(huán)節(jié)、提升部門間協(xié)調(diào)效率，確保項(xiàng)目能夠快速落地并穩(wěn)步推進(jìn)。這種優(yōu)化措施不僅加速了資金的有效使用，還反映了專項(xiàng)債管理對(duì)提高治理效能的要求，與新發(fā)展格局中“高質(zhì)量發(fā)展”的核心目標(biāo)高度契合。

四是資金撥付與監(jiān)管機(jī)制的優(yōu)化還應(yīng)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和績(jī)效評(píng)估體系相結(jié)合，形成一套協(xié)同運(yùn)作的有機(jī)系統(tǒng)。這不僅能夠?qū)㈨?xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測(cè)與資金撥付計(jì)劃相銜接，還可以通過績(jī)效評(píng)估反饋優(yōu)化后續(xù)資金使用策略。例如，當(dāng)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)度滯后或收益未達(dá)預(yù)期時(shí)，可及時(shí)調(diào)整資金分配計(jì)劃，避免進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政壓力。這一機(jī)制還能為地方政府動(dòng)態(tài)評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)化專項(xiàng)債資金投向提供數(shù)據(jù)支撐，從而在發(fā)展與安全之間實(shí)現(xiàn)更高水平的平衡。

三、構(gòu)建“標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效指標(biāo)與評(píng)估體系”的基礎(chǔ)支撐,夯實(shí)專項(xiàng)債券管理的量化基礎(chǔ)

標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效指標(biāo)與評(píng)估體系是整個(gè)專項(xiàng)債券管理框架的基礎(chǔ)設(shè)施。這一體系通過統(tǒng)一的指標(biāo)體系，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、收益測(cè)算、資金監(jiān)管等要求具體化、可操作化。通過制定標(biāo)準(zhǔn)化績(jī)效指標(biāo)、引入科學(xué)評(píng)估方法、加強(qiáng)信息披露、建立獨(dú)立評(píng)估機(jī)制、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理和推動(dòng)跨部門協(xié)作，有效提高專項(xiàng)債券的管理水平，確保專項(xiàng)債券在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)財(cái)政安全之間達(dá)到平衡。

一是建立標(biāo)準(zhǔn)化的績(jī)效指標(biāo)體系，必須覆蓋專項(xiàng)債券的整個(gè)生命周期，特別是與財(cái)政安全密切相關(guān)的指標(biāo)。這些指標(biāo)應(yīng)包括債務(wù)償還能力、項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益等。例如，在債務(wù)償還能力方面，地方政府可以通過設(shè)定年度債務(wù)不超過財(cái)政收入的100%，或債務(wù)與GDP比例不超過60%來(lái)規(guī)范債務(wù)增長(zhǎng)。這有助于政府保持謹(jǐn)慎的債務(wù)管理，避免過度舉債。在項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益方面，可以借鑒國(guó)際上成熟的公共投資項(xiàng)目評(píng)估模型，設(shè)立投資回報(bào)率、就業(yè)創(chuàng)造、地區(qū)經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)效應(yīng)等回報(bào)指標(biāo)，幫助地方政府評(píng)估專項(xiàng)債資金投向的項(xiàng)目是否能為財(cái)政帶來(lái)正向收益。例如，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的回報(bào)指標(biāo)可以包括交通改善對(duì)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)或新增稅收的增長(zhǎng)等數(shù)據(jù)。

二是建立科學(xué)的評(píng)估方法。為了確保專項(xiàng)債券的使用效果得到全面評(píng)估，可以引入量化評(píng)估模型和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工具，并結(jié)合定性分析，綜合考慮項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)回報(bào)。比如借鑒澳大利亞的項(xiàng)目生命周期管理方法，通過項(xiàng)目不同階段的績(jī)效評(píng)估，確保每一階段的目標(biāo)都能如期實(shí)現(xiàn)。階段性審核能夠幫助地方政府及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目實(shí)施中的問題，從而避免不良項(xiàng)目對(duì)財(cái)政安全造成影響。

三是提高信息透明度。地方政府應(yīng)加強(qiáng)信息披露，定期發(fā)布專項(xiàng)債券的使用情況和績(jī)效評(píng)估報(bào)告。比如參考新西蘭的政府財(cái)務(wù)透明度標(biāo)準(zhǔn)，地方政府可以設(shè)立專門的信息披露平臺(tái)，公開債券發(fā)行、使用和償還情況。這不僅有助于增強(qiáng)公眾對(duì)政府債務(wù)管理的信任，還能提高財(cái)政管理的透明度，從而增強(qiáng)財(cái)政安全保障。

四是建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制，確保專項(xiàng)債券的使用符合預(yù)期目標(biāo)。比如借鑒德國(guó)預(yù)算審查委員會(huì)的做法，地方政府可以引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)專項(xiàng)債券的績(jī)效進(jìn)行審計(jì)和評(píng)估。外部審計(jì)能夠確保專項(xiàng)債券使用符合預(yù)期，及時(shí)發(fā)現(xiàn)潛在風(fēng)險(xiǎn)并提出改進(jìn)建議，從而提升財(cái)政管理的公信力，確保有效監(jiān)督。

五是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，確保專項(xiàng)債券帶來(lái)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在可控范圍內(nèi)。比如參考日本的地方公共債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理框架，設(shè)立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，確保債務(wù)增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)的合理比例。對(duì)于不同項(xiàng)目，可以設(shè)定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)潛在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并采取及時(shí)的防范措施，保障財(cái)政安全。

六是推動(dòng)跨部門協(xié)作，提高專項(xiàng)債券管理有效性。專項(xiàng)債券的成功管理需要財(cái)政部門、發(fā)展改革委、審計(jì)署等多部門共同參與。比如借鑒北歐國(guó)家的協(xié)同治理模式，地方政府各部門應(yīng)建立定期溝通和信息共享機(jī)制，共同參與項(xiàng)目評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理，確保專項(xiàng)債券的使用符合國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，并維護(hù)地方財(cái)政安全。(作者：馬金華，廖賢豪，鄧丹華)