做好專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備的具體政策設(shè)計(jì)，在對地方債務(wù)進(jìn)行總體管控的前提下，在專項(xiàng)債券發(fā)行使用方向和地區(qū)上分類側(cè)重，優(yōu)化專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備發(fā)行期限和還款來源，多措并舉強(qiáng)化專項(xiàng)債券發(fā)行全生命周期監(jiān)管。

專項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備的政策歷程

土地儲(chǔ)備，是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地、進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲(chǔ)備大致可以分為土地回收、開發(fā)整合、土地儲(chǔ)存、土地供應(yīng)四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，土地收購過程中的巨額資金需求往往是制約土地儲(chǔ)備工作順利有序開展的主要問題。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號(hào)），提出“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備制度，市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”。據(jù)此，土地儲(chǔ)備的大幕拉開，全國各地相繼成立2000多家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

2007年11月，原國土資源部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布的《土地儲(chǔ)備管理辦法》（國土資發(fā)〔2007〕277號(hào)）中第三條明確規(guī)定“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位”，正式確立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為土地儲(chǔ)備工作具體實(shí)施主體的地位，并規(guī)定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)需經(jīng)市、縣人民政府國土資源管理部門批準(zhǔn)。2016年2月，財(cái)政部、原國土資源部、中國人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）提出“土地儲(chǔ)備工作只能由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，各類城投公司等其他機(jī)構(gòu)一律不得再從事新增土地儲(chǔ)備工作”，意味著地方融資平臺(tái)的土地儲(chǔ)備職能正式被剝離，僅納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)才能承擔(dān)土地儲(chǔ)備職能。

土地儲(chǔ)備融資方式歷經(jīng)多次調(diào)整，根據(jù)主要融資方式的變化大致可分為五個(gè)階段。

第一階段：金融機(jī)構(gòu)可為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資。2001年前后，大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)期土地儲(chǔ)備規(guī)模大，土地儲(chǔ)備過程中資本投入量高，為解決融資問題，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)〔2001〕15號(hào)），首次提出“市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”，明確了金融機(jī)構(gòu)可以為土地收儲(chǔ)提供融資，包含銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)。

第二階段：金融機(jī)構(gòu)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資逐漸收緊。2008年8月，原銀監(jiān)會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)、證券業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2008〕265號(hào)），要求信托公司應(yīng)充分認(rèn)識(shí)土地儲(chǔ)備貸款風(fēng)險(xiǎn)，審慎發(fā)放此類貸款，并明確規(guī)定貸款額度不得超過所收購?fù)恋卦u(píng)估值的70%，貸款期限最長不得超過2年。之后原銀監(jiān)會(huì)辦公廳又于2010年2月印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)信托公司房地產(chǎn)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管有關(guān)問題的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2010〕54號(hào)），規(guī)定信托公司不得以信托資金發(fā)放土地儲(chǔ)備貸款，實(shí)質(zhì)暫停了信托公司對土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)提供融資。2012年12月，原國土資源部、財(cái)政部、人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號(hào)），通過設(shè)立融資規(guī)模控制卡的舉措進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的商業(yè)銀行貸款，并明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策，也規(guī)定貸款期限最長不超過五年。

第三階段：金融機(jī)構(gòu)不得為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資。2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），嚴(yán)格規(guī)范地方政府融資，要求地方政府進(jìn)一步規(guī)范土地出讓管理，堅(jiān)決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。2016年2月，原國土資源部、財(cái)政部、人民銀行、原銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)），提出各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)新增土地儲(chǔ)備項(xiàng)目所需資金，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定納入政府性基金預(yù)算，從國有土地收益基金、土地出讓收入和其他財(cái)政資金中統(tǒng)籌安排，不足部分在國家核定的債務(wù)限額內(nèi)通過省級(jí)政府代發(fā)地方政府債券籌集資金解決。

第四階段：地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資。2017年6月，財(cái)政部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)），提出具備舉債資質(zhì)的地方政府可以發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，債券資金由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)專項(xiàng)用于土地儲(chǔ)備。土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券成為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)唯一外部融資來源，也正式開啟土地儲(chǔ)備融資的“前門”。

第五階段：停發(fā)土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”。至此，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只能利用國有土地收益基金、土地出讓收入和統(tǒng)籌安排的其他財(cái)政資金開展土地收儲(chǔ)，除此之外無任何對外融資渠道。

運(yùn)用專項(xiàng)債券開展土地收儲(chǔ)意義重大

2016年以前，地方政府土地儲(chǔ)備資金的來源主要為銀行發(fā)放的土地儲(chǔ)備貸款，增信措施以各地土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名下的儲(chǔ)備土地抵押為主，另一種方式為通過地方政府融資平臺(tái)公司向銀行貸款融資來籌集。實(shí)務(wù)工作中，很多地方政府不經(jīng)過土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，將大量儲(chǔ)備土地低成本劃撥給融資平臺(tái)公司，使其通過土地抵押等方式申請銀行貸款，用于儲(chǔ)備土地一級(jí)開發(fā)和各類城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)支出。此類融資方式游離在地方政府債務(wù)限額管理之外，隨著債務(wù)規(guī)模的逐年增長，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。

為遏制土地儲(chǔ)備債務(wù)融資規(guī)模無序增長，嚴(yán)防地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在2014年預(yù)算法修訂的背景下，2016年國家明確各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款，至此土地儲(chǔ)備貸款融資之門關(guān)閉。貸款融資被叫停后，各地土地儲(chǔ)備支出僅能依靠地方財(cái)政預(yù)算資金投入，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求，土地儲(chǔ)備資金存有較大缺口。因此，為解決地方政府土地儲(chǔ)備資金來源問題，2017年5月，財(cái)政部和原國土資源部聯(lián)合印發(fā)通知規(guī)定地方政府可通過發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為土地儲(chǔ)備籌集資金，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券正式走向前臺(tái)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2017年7月至2019年9月，全國共發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券507支、金額共計(jì)15102億元。其中，廣東省和江蘇省分別以1451億元、1438.3億元的發(fā)行量位于全國前兩位。

從融資合規(guī)性來看，發(fā)行專項(xiàng)債券是地方政府收儲(chǔ)土地唯一的依法合規(guī)融資渠道。根據(jù)《預(yù)算法》等法律法規(guī)規(guī)定，從2016年1月1日起土地儲(chǔ)備資金從以下渠道籌集：一是財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等相關(guān)費(fèi)用；二是財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；三是發(fā)行地方政府債券籌集土地儲(chǔ)備資金；四是經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；五是上述資金產(chǎn)生的利息收入。這實(shí)質(zhì)上規(guī)定了除使用財(cái)政資金開展土地收儲(chǔ)外，唯一依法合規(guī)的融資途徑就是發(fā)行地方政府債券。為規(guī)范指引土地儲(chǔ)備融資行為，2017年5月財(cái)政部等印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券為地方政府調(diào)控土地市場、提供有效投資落地所需土地要素發(fā)揮了不可或缺的保障作用。

從要素供給有效性來看，專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備極大增強(qiáng)了土地要素的有效配置，加速了城市開發(fā)的進(jìn)程。根據(jù)對已發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券公開披露文件的梳理統(tǒng)計(jì)，507只土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券中，能查詢到披露具體項(xiàng)目信息的有419只，共涉及6816個(gè)支持項(xiàng)目。其中，向住宅、商業(yè)等房地產(chǎn)領(lǐng)域供地的約4130個(gè)，發(fā)債規(guī)模約6703億元，豐富了地方政府土地出讓收入，增加了公共財(cái)政預(yù)算收入；專門用于支持工業(yè)園區(qū)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)以及城中村改造的約1323個(gè)，發(fā)債規(guī)模約1330億元，為地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展和民生保障重點(diǎn)項(xiàng)目落地提供了土地要素保障。

從債務(wù)管控實(shí)用性來看，切實(shí)落實(shí)了《預(yù)算法》有關(guān)規(guī)定，有效遏制地方政府違法違規(guī)變相舉債。《預(yù)算法》明確，省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)后可在限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。財(cái)綜〔2016〕4號(hào)進(jìn)一步明確“各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款”。2017年起規(guī)范化發(fā)行納入地方債務(wù)限額管理的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券，實(shí)際上是打開了地方政府土地儲(chǔ)備融資的“前門”，關(guān)上了土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)違規(guī)融資形成隱性債務(wù)的“后門”，也堵住了地方融資平臺(tái)以土儲(chǔ)之名融資而挪作他用的“歪門”。（作者：方超  賈森  岳文靜  田煜）