2017年中央一號文件提出：支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗于一體的田園綜合體，通過農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付等渠道開展試點示范。2017年5月24日，財政部發(fā)布《關(guān)于田園綜合體建設(shè)試點工作的通知》，確定河北、山西、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅等18個省和自治區(qū)開展田園綜合體建設(shè)試點工作。通知要求：通過田園綜合體建設(shè)，實現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)生活生態(tài)“三生同步”、一二三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”、農(nóng)業(yè)文化旅游“三位一體”，積極探索推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的新模式、新業(yè)態(tài)、新路徑。圍繞目標(biāo)要求和功能定位，田園綜合體要重點抓好生產(chǎn)體系、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)營體系、生態(tài)體系、服務(wù)體系、運行體系等六大支撐體系建設(shè)。

 

 

　　一、田園綜合體建設(shè)的主要模式及其特點

 

　　田園綜合體建設(shè)模式大體有四類，即優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式、文化創(chuàng)意帶動一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展模式、都市近郊型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園模式、農(nóng)業(yè)創(chuàng)意和農(nóng)事體驗?zāi)Ｊ健Ｆ涮攸c體現(xiàn)在以下幾個方面：

 

　　一是目標(biāo)定位明確，各田園綜合體都有特色產(chǎn)業(yè)和特色資源支撐。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，所有試點入圍單位都是一村一特色、一村一景、一村一品甚至一村多品，都是以地方特色農(nóng)產(chǎn)品和特色資源為支撐，建設(shè)以旅游為先導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)為核心、文化為靈魂、基礎(chǔ)設(shè)施為支撐、體驗為價值、鄉(xiāng)村振興為目的的綜合體。

 

　　二是體現(xiàn)綜合性，田園綜合體功能區(qū)布局體系完整、科學(xué)合理。各地試點的田園綜合體有比較完整的功能體系和分區(qū)布局，主要有：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，重點發(fā)展優(yōu)質(zhì)種養(yǎng)產(chǎn)業(yè);生活居住區(qū)，打造設(shè)施完善、功能健全的生態(tài)宜居區(qū)，改善原住民生產(chǎn)生活空間，吸引游客、創(chuàng)客、藝術(shù)家等臨時入住和加盟;產(chǎn)業(yè)加工區(qū)，開發(fā)特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展商品化處理、加工、倉儲、冷鏈物流產(chǎn)業(yè);文旅休閑區(qū)，構(gòu)建休閑產(chǎn)業(yè)體系，滿足多樣化的文旅休閑需求，建設(shè)民居古建區(qū)、民俗風(fēng)情演藝區(qū)、體驗制作區(qū)和休閑垂釣區(qū)等;綜合服務(wù)區(qū)，完善金融、教育、醫(yī)療、商業(yè)、娛樂、通訊等相關(guān)配套服務(wù)，滿足居民生產(chǎn)、生活休閑之需及各類應(yīng)急服務(wù)需求。

 

　　三是將美麗鄉(xiāng)村與美麗經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合。順應(yīng)發(fā)展轉(zhuǎn)型，發(fā)展鄉(xiāng)村精品旅游，各地田園綜合體有一個共同特點，就是在堅持以農(nóng)為本的前提下，做到農(nóng)旅文深度融合。

 

　　四是建立多元資金投入機(jī)制和有效運營模式。田園綜合體建設(shè)需要有相應(yīng)的資金投入和有效的運營模式作支撐，多元化的資金投入可以補(bǔ)齊短板、建齊項目。田園綜合體有分散經(jīng)營模式和統(tǒng)分結(jié)合的綜合經(jīng)營模式兩種。

 

　　五是田園綜合體區(qū)域達(dá)到規(guī)模化程度。田園綜合體建設(shè)是對整個鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，總體模式是經(jīng)營村莊，并在鄉(xiāng)村全域范圍內(nèi)按村莊連片整合推進(jìn)。規(guī)劃面積一般從十多平方公里到幾十平方公里，覆蓋范圍為2—5個行政村。
 

　　二、鄂州發(fā)展田園綜合體的有利條件與制約因素

 

　　(一)自然稟賦、區(qū)位條件與發(fā)展基礎(chǔ)

 

　　一是資源區(qū)位得天獨厚。鄂州地區(qū)自然條件較好，土壤肥沃，湖泊塘堰星羅棋布，天然水系縱橫交錯。鄂州的鄂城、華容、梁子湖三區(qū)自然稟賦特點各異，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展都有足夠的留白空間，田園綜合體建設(shè)的自然基礎(chǔ)較好。此外，鄂州地處武鄂黃黃四城中心區(qū)，交通便捷，綜合性交通網(wǎng)絡(luò)全域貫通，為鄉(xiāng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)需求對接提供了絕佳的便利條件。

 

　　二是改革發(fā)展基礎(chǔ)牢固。鄂州在全市全域推進(jìn)生態(tài)價值提升工程以及自然資源資產(chǎn)負(fù)債表核算改革，為生態(tài)文明建設(shè)和全域綠色發(fā)展提供了制度和機(jī)制保障。鄂城、華容、梁子湖三區(qū)農(nóng)業(yè)創(chuàng)意發(fā)展勢頭強(qiáng)勁，呈現(xiàn)競相迸發(fā)態(tài)勢。梁子湖區(qū)“三區(qū)”創(chuàng)建工作進(jìn)展順利，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園被批準(zhǔn)為湖北省第一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園創(chuàng)建單位。投資3.2億元創(chuàng)辦，栽種果樹42.3萬棵，完成農(nóng)業(yè)指揮中心、玻璃溫控大棚和草莓大棚等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。接下來，農(nóng)創(chuàng)園還將加快推進(jìn)中咀路、文創(chuàng)街、親水公園等14個項目的實施，現(xiàn)正在向創(chuàng)建國家級田園綜合體目標(biāo)沖刺。鄂城區(qū)以美麗經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)、民宿經(jīng)濟(jì)為著力點，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興“十個一批”項目的實施，另外，其特色農(nóng)場也發(fā)展迅速。

 

　　(二)需要突出關(guān)注的問題與制約因素

 

　　一是農(nóng)村土地交易市場發(fā)育存在問題。鄂州探索過地票式交易，通過土地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營已達(dá)相應(yīng)水平，但是從田園綜合體試點工作所要求的規(guī)模層級來看，民間自主性交易還不夠順暢，農(nóng)村承包土地三權(quán)分置與農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的應(yīng)用程度還比較低。另外，農(nóng)地農(nóng)用和用途管制的政策在理解和實際操作中都還不到位，進(jìn)而影響了農(nóng)用設(shè)施建設(shè)和農(nóng)地綜合價值的提升。

 

　　二是農(nóng)村空心化、空殼化等問題比較突出。農(nóng)村人氣不足，鄉(xiāng)村文化斷檔和文化空殼現(xiàn)象并存。農(nóng)村空心化實際上為農(nóng)村人地關(guān)系再配置提供了臨界條件，但受宏觀土地制度制約以及城市發(fā)展的包容性等因素影響，農(nóng)村一方面缺乏自主退出交易的機(jī)制，另一方面也在某種程度上阻礙了資本和人力的回流。

 

　　三是村莊規(guī)劃與建設(shè)存在短板。農(nóng)村宅基地和房產(chǎn)登記制度不夠健全，法治與自治相結(jié)合的規(guī)劃機(jī)制欠缺，公共空間規(guī)劃不足，亂占亂建現(xiàn)象比較突出，村莊建設(shè)失范失序。

 

　　四是鄉(xiāng)村碎片化發(fā)展導(dǎo)致整體效應(yīng)不強(qiáng)。城市資本下鄉(xiāng)過度分散，龍頭企業(yè)帶動力不強(qiáng)，生態(tài)規(guī)模基地建設(shè)效益不高，生態(tài)農(nóng)業(yè)“接二連三”的產(chǎn)業(yè)鏈條不夠通暢，模式和運營方式單一，利益紐帶和運營機(jī)制都比較脆弱。另外，村莊可持續(xù)發(fā)展的動力不足，懂農(nóng)業(yè)愛農(nóng)村的農(nóng)業(yè)企業(yè)家較少。由農(nóng)戶分化而來的各類精英成員雖然作為農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營大戶返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但對農(nóng)村剩余勞動力的消化能力有限，而且其闖市場的深度和廣度也不夠。
 

 

　　三、推進(jìn)鄂州市田園綜合體建設(shè)的路徑

 

　　(一)多重目標(biāo)定位田園綜合體建設(shè)

 

　　將長遠(yuǎn)目標(biāo)與短期任務(wù)結(jié)合起來，打造田園綜合體。一是分階段確定任務(wù)書和時間表。按田園綜合體建設(shè)總體要求，分階段分片區(qū)確定田園綜合體發(fā)展目標(biāo)，按照“一年打基礎(chǔ)，兩年有起色，三年見成效，四年成體系”的時間表制定任務(wù)書。二是生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會文化多重目標(biāo)疊加定位田園綜合體建設(shè)。首先把生態(tài)建設(shè)擺在第一位，建成原生態(tài)、原住民、原風(fēng)貌相結(jié)合，有人氣、有靈氣、有生氣的“三原三有”田園綜合體。其次要堅持以農(nóng)為本、姓農(nóng)為農(nóng)原則，這是建設(shè)田園綜合體的根基和主要目標(biāo)。另外，還要通過“無中生有”的方式，把田園綜合體建成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的先行區(qū)、凸顯綜合價值的精品區(qū)、全要素優(yōu)化組合的集約區(qū)。

 

　　(二)科學(xué)規(guī)劃統(tǒng)籌田園綜合體建設(shè)

 

　　分級分層編制相關(guān)規(guī)劃，做到宏觀與微觀相結(jié)合，形成縱橫一體的規(guī)劃體系，將相關(guān)規(guī)劃全部串聯(lián)、整合起來，提高規(guī)劃的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、整體性。

 

　　一是要在全域?qū)用娓咂瘘c編制各類總體規(guī)劃。對美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等進(jìn)行整體謀劃，做到多規(guī)合一。二是要針對鄂城、華容、梁子湖三區(qū)特點，分三大片區(qū)規(guī)劃田園綜合體類型，將大規(guī)劃與小規(guī)劃結(jié)合起來，因地制宜，分類推進(jìn)。梁子湖區(qū)作為鄂州重點生態(tài)涵養(yǎng)地，要根據(jù)其自然資源優(yōu)勢，確立山水林田湖草綜合體建設(shè)，進(jìn)而將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為充足的比較優(yōu)勢。鄂城區(qū)依山傍水，可以建設(shè)山居民宿型綜合體，以及以高端花卉苗木種植為主、以水產(chǎn)養(yǎng)殖為輔的特色產(chǎn)業(yè)綜合體。華容區(qū)地處丘陵和平原交匯地，可以著力打造傳統(tǒng)農(nóng)耕文化與江南水鄉(xiāng)特色結(jié)合的田園綜合體。三是要微觀布局，優(yōu)化田園綜合體規(guī)劃。圍繞凈化環(huán)境、活化文化、激活經(jīng)濟(jì)、優(yōu)化組織等目標(biāo)，規(guī)劃田園綜合體具體建設(shè)方案。田園綜合體生態(tài)型管網(wǎng)規(guī)劃要體現(xiàn)超前性，適應(yīng)并充分利用地形地貌特點順勢而建。另外，還需將傳統(tǒng)文化元素與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)元素相結(jié)合，打造更接地氣更有傳統(tǒng)韻味的鄉(xiāng)村建筑文化。

 

　　(三)點面結(jié)合推進(jìn)田園綜合體建設(shè)

 

　　選擇條件好的村莊，整村連片推進(jìn)田園綜合體試點工作。要集中到點上發(fā)力，著力推進(jìn)華容區(qū)北部區(qū)域生態(tài)功能綜合體建設(shè)。梁子湖區(qū)和鄂城區(qū)要分別根據(jù)自身區(qū)域特點，結(jié)合未來鄉(xiāng)村發(fā)展形態(tài)，合理安排田園綜合體的選點布局。要通過局部試點發(fā)揮示范帶動作用，為田園綜合體建設(shè)的全面鋪開提供標(biāo)桿。要注意處理好點面關(guān)系，以點帶面，打好全域基礎(chǔ)，盤活全域要素。

 

　　(四)多產(chǎn)融合助力田園綜合體建設(shè)

 

　　一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是實現(xiàn)美麗經(jīng)濟(jì)的重要途徑，應(yīng)把發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)擺在首位，在推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展的同時，繼續(xù)把生態(tài)農(nóng)業(yè)抓好抓實抓出成效。應(yīng)以城郊田園風(fēng)光和自然生態(tài)環(huán)境為基礎(chǔ)，將城郊鄉(xiāng)村打造成旅游休閑、農(nóng)事體驗的田園，以便為城市居民提供一個體驗鄉(xiāng)村自然風(fēng)光、感受農(nóng)耕文明的場所。另外，應(yīng)以藝術(shù)文化的視角建設(shè)田園綜合體，通過農(nóng)旅結(jié)合、農(nóng)商結(jié)合來體現(xiàn)田園綜合體價值，實現(xiàn)規(guī)模綜合效應(yīng)，進(jìn)而在小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村驛站和田園綜合體之間建立聯(lián)動發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈。

 

　　(五)多元主體參與田園綜合體建設(shè)

 

　　推動經(jīng)濟(jì)、重塑文化、優(yōu)化治理，需要多元共治模式。要按政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、多元主體參與的原則建設(shè)田園綜合體，大力推進(jìn)“三鄉(xiāng)工程”，要以多種形式支持走出鄉(xiāng)村的精英返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持農(nóng)業(yè)企業(yè)家投資興農(nóng)，吸引“各路大軍”投身田園綜合體建設(shè)。同時還應(yīng)突出農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民成為田園綜合體的建設(shè)者、貢獻(xiàn)者、受益者。應(yīng)以新型契約關(guān)系構(gòu)建緊密的鄉(xiāng)村利益紐帶，建立基于要素權(quán)利組合的主體合作關(guān)系，增強(qiáng)多元主體的內(nèi)生動力，進(jìn)而形成田園綜合體建設(shè)的強(qiáng)大合力。

 

　　(六)創(chuàng)新機(jī)制激活田園綜合體建設(shè)

 

　　要降低產(chǎn)權(quán)交易成本和制度交易成本，通過全要素有機(jī)結(jié)合打造田園綜合體，要注意處理好公共投資與私人產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，構(gòu)建多元投入機(jī)制、要素流轉(zhuǎn)機(jī)制、有效運營機(jī)制。一是加大財政支持力度，提高土地出讓金收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的比例。要重點將各類涉農(nóng)財政資金向田園綜合體建設(shè)傾斜，完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務(wù)等配套設(shè)施建設(shè)，以政府投入和政策支持為引領(lǐng)，充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，激發(fā)綜合體內(nèi)生發(fā)展動力和創(chuàng)新活力。在資金投入上，要改進(jìn)財政資金投入方式，綜合考慮運用補(bǔ)助、貼息、擔(dān)保基金、風(fēng)險補(bǔ)償金等多種方式，提升財政使用效益。積極與金融機(jī)構(gòu)對接合作，通過“財金融合”等方式創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮財政與金融資本的協(xié)同效應(yīng)。二是突破土地瓶頸，創(chuàng)新土地開發(fā)模式。按照2017年中央一號文件提出的政策要求，完善新增建設(shè)用地的保障機(jī)制，探索解決田園綜合體建設(shè)用地指標(biāo)的問題。要從廣義層面重新界定農(nóng)地農(nóng)用的政策含義，只要是為了提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合價值而進(jìn)行的建設(shè)開發(fā)，都應(yīng)該列入農(nóng)地農(nóng)用的合規(guī)范疇。三是要讓農(nóng)村土地交易便捷順暢，要讓交易多方都吃上“定心丸”。農(nóng)村承包土地三權(quán)分置和農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革措施要落細(xì)落實落地見效，改革政策要用好用活。可根據(jù)農(nóng)村土地分合趨勢和農(nóng)村綜合經(jīng)營模式的變化，使農(nóng)村土地交易以更加靈活多樣的方式進(jìn)行。四是完善微觀運營機(jī)制，提升價值，實現(xiàn)價值。應(yīng)從供給和需求、投入和產(chǎn)出兩端考慮建立可持續(xù)的田園綜合體盈利模式，首先要做好安全高效科學(xué)的投資決策和投資回報分析。其次在投資建設(shè)中要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村本位，保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，不搞大拆大建，低成本高創(chuàng)意，提高投入的效率。最后要注意在農(nóng)旅結(jié)合上做好營銷工作。

 

　　(七)建強(qiáng)班子引領(lǐng)田園綜合體建設(shè)

 

　　強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，把其打造成為農(nóng)村基層治理的核心。農(nóng)村基層干部要真正成為群眾的貼心人、帶頭人，以便更好地鼓勵和調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村建設(shè);要將黨建放在田園，組織放在田園，黨課上在田園。要讓黨員進(jìn)入田園，實績曬在田園，服務(wù)落在田園。要充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，使其更好地引領(lǐng)鄉(xiāng)村自治、法治、德治的良性互動。另外，在土地流轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村公共事務(wù)等方面也應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的協(xié)調(diào)、引領(lǐng)和帶動作用，建立一對多、多對一、多對多的協(xié)商議事機(jī)制，進(jìn)而形成鄉(xiāng)村居民共商共建共治共享的“大合唱”格局。(作者：聞新國)