在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排下，宅基地流轉(zhuǎn)受到嚴(yán)格的限制，只能在集體成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即只能流轉(zhuǎn)給本集體內(nèi)部成員或者本集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)流轉(zhuǎn)主體的限制影響了農(nóng)村宅基地及地上房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。隨著宅基地“三權(quán)分置”改革試點(diǎn)實(shí)踐的推進(jìn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍與流轉(zhuǎn)方式發(fā)生了較大變化，有利于實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)能。宅基地和房屋是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的主要來源，盤活農(nóng)民的閑置宅基地和房屋資源有助于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

 

　　深入分析宅基地“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的作用機(jī)制，首先要理清宅基地“三權(quán)”之間的關(guān)系。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)三者相互聯(lián)系、相互影響。宅基地所有權(quán)是資格權(quán)和使用權(quán)的基礎(chǔ)，落實(shí)好所有權(quán)、界定好資格權(quán)，才能有效流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，提高閑置宅基地利用效率，增加農(nóng)民收入。所有權(quán)主體對(duì)宅基地具有處分和收益的權(quán)利，所有權(quán)主體模糊及權(quán)能虛位導(dǎo)致宅基地處分及收益分配沖突，影響資格權(quán)界定和使用權(quán)流轉(zhuǎn)。使用權(quán)的初始取得以資格權(quán)為基礎(chǔ)，資格權(quán)的設(shè)立使使用權(quán)的邊界更加清晰。宅基地所有權(quán)、資格權(quán)與使用權(quán)通過不同作用機(jī)制促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

 

　　正確把握宅基地“三權(quán)分置”促進(jìn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的內(nèi)在邏輯，必須追根溯源，從理論上厘清產(chǎn)權(quán)如何影響其主體收益。產(chǎn)權(quán)由一束權(quán)利構(gòu)成，權(quán)利束中的每項(xiàng)權(quán)利都由權(quán)能和收益兩方面構(gòu)成，權(quán)能是獲得收益的手段，收益是行使權(quán)能的目的。首先，產(chǎn)權(quán)具有動(dòng)態(tài)調(diào)整性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各經(jīng)濟(jì)主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系在不斷發(fā)生內(nèi)在動(dòng)態(tài)調(diào)整。產(chǎn)權(quán)束中的部分權(quán)利不斷增強(qiáng)，部分權(quán)利歸于消失，從而形成新的產(chǎn)權(quán)格局。由于產(chǎn)權(quán)具有收益性，權(quán)能的增強(qiáng)與消失必然伴隨收益的產(chǎn)生與消失，從而影響產(chǎn)權(quán)主體的收益。其次，產(chǎn)權(quán)的初始界定實(shí)質(zhì)就是利益或者利益來源的分配。有什么樣的產(chǎn)權(quán)格局，就會(huì)形成什么樣的利益分配格局。產(chǎn)權(quán)的界定或者產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，決定或影響著收益的分配格局。合理的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形成合理的利益分配格局，即收入分配格局。最后，產(chǎn)權(quán)具有資源配置功能。由于產(chǎn)權(quán)具有排他性和收益性，一旦產(chǎn)權(quán)主體得以確定，其就排他性地?fù)碛性擁?xiàng)權(quán)利的收益權(quán)。產(chǎn)權(quán)收益就是產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用產(chǎn)生的根源，產(chǎn)權(quán)主體出于利益激勵(lì)動(dòng)機(jī)，積極行使相關(guān)權(quán)利，從而推動(dòng)資源的優(yōu)化配置。但是，這是以產(chǎn)權(quán)清晰為基礎(chǔ)的，產(chǎn)權(quán)不清晰或者產(chǎn)權(quán)邊界有交叉，容易發(fā)生對(duì)公共產(chǎn)權(quán)的過度競(jìng)爭(zhēng)，從而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)。清晰界定產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)內(nèi)部各項(xiàng)權(quán)利的權(quán)能邊界，方能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

 

　　一、所有權(quán)：虛位權(quán)能實(shí)現(xiàn)機(jī)制

 

　　所有權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，其權(quán)能收益也在不斷變化。在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)安排下，宅基地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)為所有權(quán)和使用權(quán)，此處所有權(quán)是除使用權(quán)之外的有限所有權(quán)。所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，使用權(quán)歸集體成員。在這種產(chǎn)權(quán)格局形成之初及相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，宅基地主要作為住宅建設(shè)用地使用，集體經(jīng)濟(jì)組織只負(fù)責(zé)分配、監(jiān)督、管理宅基地的使用，維護(hù)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系穩(wěn)定，其所有權(quán)權(quán)能不斷弱化。在實(shí)踐中，使用期限的長(zhǎng)期性及地隨房走的原則導(dǎo)致宅基地使用權(quán)固化，所有權(quán)僅表現(xiàn)為一種法律概念存在，其占有、使用、收益等權(quán)利逐漸消失。此外，宅基地所有權(quán)主體多元化，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體及村內(nèi)小組集體;集體經(jīng)濟(jì)組織或者村委會(huì)代替集體成員行使所有權(quán)，缺乏行使該權(quán)利的積極性。在宅基地分配的義務(wù)性及監(jiān)督、管理等交易成本過高的情況下，呈現(xiàn)為一種虛位權(quán)能。

 

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，各主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不斷動(dòng)態(tài)調(diào)整，這一虛位權(quán)能已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在宅基地資源不斷出現(xiàn)閑置的背景下，作為單個(gè)個(gè)體的農(nóng)民，沒有能力開發(fā)利用這些閑置土地資源。而作為集體代表的集體經(jīng)濟(jì)組織，較單個(gè)成員而言具有更大能力合理利用閑置資源，并分享資源收益。在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架下，集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過將閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市、自主或合作開發(fā)，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)等機(jī)制實(shí)現(xiàn)所有權(quán)虛位權(quán)能，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。

 

　　1.閑置宅基地轉(zhuǎn)變用途直接入市機(jī)制

 

　　在我國土地產(chǎn)權(quán)制度下，轉(zhuǎn)變宅基地用途，并使其入市與產(chǎn)業(yè)資本或者工商業(yè)資本相結(jié)合，才能創(chuàng)造更多價(jià)值，農(nóng)民才能獲得更多收益。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是增加農(nóng)民收入的重要途徑。閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后直接入市，向生產(chǎn)效率更高的部門或產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，能有效增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)民經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入不斷增長(zhǎng)，而作為農(nóng)民收入重要組成部分的財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)不到1%?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》提出，農(nóng)民可以自愿有償退出閑置宅基地，允許村集體把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地依法轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合國土空間規(guī)劃、用途管制的前提下可以直接入市。據(jù)調(diào)查，全國農(nóng)村宅基地有400多萬公頃處于閑置或低效率利用狀態(tài)，其中約1/2處于閑置狀態(tài)。當(dāng)集體經(jīng)濟(jì)組織依法將限制宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地后直接入市，閑置資產(chǎn)的激活就成為增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要路徑。

 

　　2.閑置宅基地自主或合作開發(fā)機(jī)制

 

　　農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展既能提高土地利用效率，又能帶動(dòng)非農(nóng)就業(yè)。農(nóng)村宅基地是農(nóng)民重要的要素稟賦資源，使用效率的提高能給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村閑置勞動(dòng)力提供就業(yè)崗位，增加其工資性收入。集體經(jīng)濟(jì)組織可以將閑置的宅基地進(jìn)行統(tǒng)籌自主開發(fā)利用，或者與社會(huì)資本、人才共同開發(fā)，發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，共享經(jīng)營收益。充分利用由于歷史問題閑置的宅基地、有償退出的宅基地、因一戶多宅及超占多占而收回的宅基地，創(chuàng)辦集體企業(yè)或者開發(fā)旅游產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地及住房的有效利用;同時(shí)，農(nóng)民參與非農(nóng)就業(yè)能夠獲得更多工資性收入。

 

　　3.利用宅基地收益做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)機(jī)制

 

　　將宅基地收益投資到本村集體經(jīng)濟(jì)中，不僅可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值增值，而且有利于做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)。《民法典》第二百六十三條規(guī)定：所有權(quán)主體對(duì)其所有的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)具有收益權(quán)。作為宅基地所有權(quán)主體代表的集體經(jīng)濟(jì)組織，具有分享土地價(jià)值增值收益的權(quán)利。當(dāng)閑置宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市及跨集體經(jīng)濟(jì)組織流轉(zhuǎn)時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織分享一定比例的土地增值收益，作為集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展資金。部分資金作為宅基地有償退出資金來源，進(jìn)一步收回閑置宅基地;部分資金則作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地開發(fā)資金，不斷做大集體經(jīng)濟(jì)。在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，集體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大有助于拓寬集體成員的收入渠道，改善農(nóng)村居住環(huán)境，增加農(nóng)民的福利。

 

　　二、資格權(quán)：潛在價(jià)值顯化機(jī)制

 

　　資格權(quán)的設(shè)立實(shí)質(zhì)是財(cái)產(chǎn)的分配過程。清晰的產(chǎn)權(quán)界定，是各權(quán)利主體行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能、實(shí)現(xiàn)權(quán)能收益的基礎(chǔ)。資格權(quán)的設(shè)立使宅基地產(chǎn)權(quán)更清晰，宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利邊界更清楚。在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)格局下，宅基地使用權(quán)具有居住功能，使用權(quán)主體行使使用權(quán)，獲得居住收益。事實(shí)上，產(chǎn)權(quán)主體還具有獲得居住保障和資產(chǎn)等有形價(jià)值收益的潛在權(quán)利，當(dāng)人們只把宅基地作為住宅建設(shè)用地時(shí)，該權(quán)利被忽略，只注意到宅基地的使用權(quán)。實(shí)際上，這項(xiàng)權(quán)利含混在使用權(quán)之中，資格權(quán)的設(shè)立使該潛在權(quán)利得以獨(dú)立，成為資格權(quán)主體居住保障和利益分配的依據(jù)，從而使資格權(quán)潛在權(quán)能具體化。資格權(quán)主體一經(jīng)確定，權(quán)利主體就獲得相應(yīng)的資產(chǎn)權(quán)利，因此，宅基地資格權(quán)的確立及其權(quán)能實(shí)現(xiàn)，有利于產(chǎn)權(quán)主體財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)。

 

　　宅基地資格權(quán)設(shè)立的目的之一是維護(hù)宅基地的居住保障功能，其確立往往以集體成員身份為基礎(chǔ)，集體成員可以通過申請(qǐng)無償取得。資格權(quán)取得的無償性并不能否定其價(jià)值存在性，只是其價(jià)值表現(xiàn)為一種潛在的資產(chǎn)或資本價(jià)值。資格權(quán)潛在價(jià)值通過置換住房+貨幣補(bǔ)償、有償調(diào)節(jié)、宅基地有償退出等機(jī)制，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

 

　　1.宅基地資格權(quán)置換住房或貨幣補(bǔ)償機(jī)制

 

　　當(dāng)農(nóng)民將宅基地退出之后，地方政府可集中建設(shè)住房并按照一定標(biāo)準(zhǔn)置換給農(nóng)民，農(nóng)民以其資格權(quán)獲得貨幣補(bǔ)償，或者采取“置換住房+貨幣補(bǔ)償”混合補(bǔ)償方式。其中，浙江省義烏市將宅基地制度改革與城市、村莊更新相結(jié)合，開展住宅集中建設(shè)，農(nóng)民以現(xiàn)有合法宅基地占地面積的5倍來置換新社區(qū)的居住建筑面積。此外，高層公寓置換面積還可以公開上市交易，也可以由政府回購，政府確定最低保護(hù)回購價(jià)。

 

　　2.宅基地資格權(quán)有償調(diào)劑機(jī)制

 

　　宅基地資格權(quán)設(shè)立的最基本目的是保障農(nóng)戶的居住權(quán)利，各地都規(guī)定了宅基地的用地面積標(biāo)準(zhǔn)。在保證農(nóng)戶“戶有所居”的前提下，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以統(tǒng)一回購農(nóng)戶多余面積的宅基地資格權(quán)，并通過市場(chǎng)化配置方式有償調(diào)劑給本集體內(nèi)部成員。2017年7月，浙江省義烏市赤岸鎮(zhèn)蔣坑村將收回的閑置宅基地，在義烏市公共資源農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心對(duì)本集體成員公開拍賣，首次拍賣成交40平方米，每平方米3350元。義烏市福田街道前店村、稠江街道象山村都采用同樣的方法開展了閑置宅基地有償調(diào)劑，有效激活了義烏市閑置宅基地市場(chǎng)，提升了宅基地市場(chǎng)價(jià)值，拓寬了農(nóng)民的增收渠道。

 

　　3.宅基地資格權(quán)有償退出機(jī)制

 

　　農(nóng)民可以自愿有償將宅基地退還集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合社會(huì)資本集中拆遷安置，為農(nóng)民提供不同形式的補(bǔ)償。寧夏平羅縣將村里閑置的小學(xué)改建成養(yǎng)老院，老年人退出宅基地后利用退出補(bǔ)償款換取養(yǎng)老院的服務(wù)，有效滿足了農(nóng)村老年人宅基地退出后老有所居、老有所養(yǎng)的需求。江西省余江縣、四川省瀘縣、福建省晉江市等地還通過提供城鎮(zhèn)購房補(bǔ)貼、提供社會(huì)養(yǎng)老保障、提供就業(yè)技能培訓(xùn)等方式補(bǔ)償農(nóng)民退出宅基地。不難看出，宅基地有償退出可以增加農(nóng)民的福利和財(cái)產(chǎn)性收入。

 

　　三、使用權(quán)：多元化流轉(zhuǎn)機(jī)制

 

　　清晰界定使用權(quán)有利于資源配置。宅基地“三權(quán)分置”將使用權(quán)與資格權(quán)分置，使用權(quán)不再具有集體成員身份權(quán)能，使用權(quán)的邊界更具體、清晰，更有利于使用權(quán)主體行使其權(quán)能和實(shí)現(xiàn)對(duì)使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利。使用權(quán)主體通過行使流轉(zhuǎn)權(quán)，全部讓渡或者部分讓渡使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。使用權(quán)的獲益能力受權(quán)能實(shí)現(xiàn)程度的影響，對(duì)其施加約束影響其實(shí)現(xiàn)程度，進(jìn)而影響其獲利能力。對(duì)宅基地用途的限制，實(shí)際上是對(duì)使用權(quán)權(quán)能施加約束，放寬使用權(quán)的用途限制，等價(jià)于賦予使用權(quán)更多權(quán)能。使用權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)程度提高，將促進(jìn)使用權(quán)收益能力的提高。

 

　　宅基地“三權(quán)分置”改革拓展宅基地用途，通過多種形式流轉(zhuǎn)使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地要素優(yōu)化配置。一方面，使用權(quán)自身經(jīng)濟(jì)價(jià)值不斷升值;另一方面，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向農(nóng)村集聚、促進(jìn)農(nóng)村三產(chǎn)融合及農(nóng)村金融發(fā)展，并進(jìn)一步通過宅基地使用權(quán)價(jià)值增值、要素集聚、產(chǎn)業(yè)融合、金融化等多元化流轉(zhuǎn)機(jī)制帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

 

　　1.使用權(quán)自身價(jià)值增值機(jī)制

 

　　宅基地是一種特殊要素資源，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯而易見，但其具有不可移動(dòng)性和用途限定性，這就決定了高效配置閑置宅基地要素具有更大困難，如果使用權(quán)得不到有效流轉(zhuǎn)，就容易發(fā)生更大面積宅基地資源的閑置浪費(fèi)問題。在“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度安排下，宅基地資源的配置在一定程度上具有計(jì)劃性質(zhì)，使用權(quán)無法自由流轉(zhuǎn)。對(duì)宅基地使用權(quán)施加約束，會(huì)限制其權(quán)能實(shí)現(xiàn)程度，也會(huì)降低宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，導(dǎo)致農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿不高。宅基地“三權(quán)分置”將“兩權(quán)分離”制度下的使用權(quán)分解為資格權(quán)和使用權(quán)，不僅剝離了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的身份屬性，解除了農(nóng)民的失地之憂，而且將更多市場(chǎng)主體納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體范圍。宅基地使用權(quán)從計(jì)劃性配置到市場(chǎng)化配置的轉(zhuǎn)變是實(shí)現(xiàn)其真實(shí)價(jià)值的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益增值的重要手段。宅基地使用權(quán)自身價(jià)值不斷增值，會(huì)促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入不斷增長(zhǎng)。

 

　　一方面，流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大化、流轉(zhuǎn)形式多樣化助推使用權(quán)價(jià)值增值。宅基地“兩權(quán)分離”產(chǎn)權(quán)制度安排的首要目的是實(shí)現(xiàn)其居住保障功能，本集體成員憑借其成員身份無償獲得宅基地使用權(quán)，取得的無償性和居住保障功能導(dǎo)致其流轉(zhuǎn)范圍受限。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)被限制在集體內(nèi)部成員之間或成員與集體經(jīng)濟(jì)組織之間，流轉(zhuǎn)范圍不能超出本集體。本集體以外的其他集體經(jīng)濟(jì)組織、其他集體成員不能成為宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體。對(duì)于流轉(zhuǎn)范圍的嚴(yán)格限定，實(shí)質(zhì)是將宅基地使用權(quán)的需求限制在一個(gè)狹小的市場(chǎng)空間中。從經(jīng)濟(jì)學(xué)供求角度來看，市場(chǎng)需求小于供給，供需嚴(yán)重失衡，造成均衡價(jià)格嚴(yán)重偏離自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)條件下的價(jià)格，宅基地的真實(shí)價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。在宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)權(quán)制度框架下，使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍突破集體內(nèi)部范圍限定，拓展到縣域、甚至市域內(nèi)農(nóng)村集體成員之間，可以實(shí)現(xiàn)跨集體流轉(zhuǎn)。2018年3月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》為部分地區(qū)閑置宅基地進(jìn)一步擴(kuò)大流轉(zhuǎn)范圍提供了制度依據(jù)。流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大實(shí)際是需求市場(chǎng)的擴(kuò)大，在供給不變的條件下，需求增加會(huì)導(dǎo)致價(jià)格的升高，有利于宅基地價(jià)值增值。流轉(zhuǎn)范圍的擴(kuò)大有效提高了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)效率，促進(jìn)了宅基地實(shí)際流轉(zhuǎn)價(jià)格回歸其真實(shí)價(jià)值水平，帶動(dòng)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)。

 

　　另一方面，有條件地拓展流轉(zhuǎn)受讓主體范圍，助推使用權(quán)價(jià)值增值。2019年9月中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》指出，宅基地是農(nóng)民的基本居住保障，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。限制城市資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場(chǎng)一直是宅基地制度改革的底線。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，無法直接將閑置宅基地流轉(zhuǎn)給城市居民或城市資本，但是隨著宅基地“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)，對(duì)使用權(quán)的約束不斷放松，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式不斷拓展，已經(jīng)不再限于轉(zhuǎn)讓和出租等原始形式，作價(jià)入股、合作開發(fā)、集體開發(fā)等創(chuàng)新形式不斷出現(xiàn)。這可以看作一種有條件向市民流轉(zhuǎn)的方式，即有條件地將城鎮(zhèn)居民納入宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受讓主體的范圍，市場(chǎng)需求主體范圍擴(kuò)大，需求量增加，拉動(dòng)均衡價(jià)格向上移動(dòng)，推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲，以此增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。流轉(zhuǎn)受讓主體范圍的擴(kuò)大有助于擴(kuò)大閑置宅基地使用權(quán)市場(chǎng)需求，提升流轉(zhuǎn)效率和利用效率，推動(dòng)宅基地使用權(quán)快速增值。

 

　　2.使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)業(yè)融合機(jī)制

 

　　在宅基地“三權(quán)分置”改革中，宅基地用途得到拓展，能夠有效促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。首先，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)與服務(wù)業(yè)融合。2018年1月召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議明確指出，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)重點(diǎn)用于返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，這給農(nóng)村土地改革指明了方向，沿著這一改革方向農(nóng)村宅基地及地上房屋用途不斷拓展。宅基地用途不再局限于建設(shè)自住房，通過使用權(quán)流轉(zhuǎn)可拓展用于發(fā)展民宿、休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)耕體驗(yàn)等。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，2019年鄉(xiāng)村休閑旅游增速迅猛，全年接待游客32億人次，營業(yè)額達(dá)8 500億元，較2018年增加約500億元，增加2億多人次。其次，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)與加工業(yè)融合。《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》指出，鼓勵(lì)利用閑置住宅發(fā)展電子商務(wù)、冷鏈物流、倉儲(chǔ)及農(nóng)產(chǎn)品初加工等產(chǎn)業(yè)。利用閑置的宅基地或者閑置的農(nóng)房建立農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社及發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品初加工產(chǎn)業(yè)，有利于延長(zhǎng)農(nóng)產(chǎn)品加工鏈條，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。最后，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)工業(yè)與服務(wù)業(yè)融合。宅基地流轉(zhuǎn)有利于發(fā)展電商服務(wù)業(yè)，為發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、倉儲(chǔ)、加工、銷售等各環(huán)節(jié)相銜接的現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)提供土地供給?！吨袊r(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展報(bào)告(2019—2020)》顯示，我國農(nóng)村電商發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，2020年上半年農(nóng)村電商等網(wǎng)上零售規(guī)模為7 668.5億元，占網(wǎng)上零售總額的14.9%，同比增長(zhǎng)5%;其中農(nóng)產(chǎn)品零售總額為1 937.7億元，較2019年同期增長(zhǎng)39.7%，占網(wǎng)上零售總額的4.6%。

 

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍及用途不斷拓展，為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供了土地。傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以農(nóng)業(yè)耕種、農(nóng)產(chǎn)品初級(jí)加工為主，處于產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈末端，農(nóng)產(chǎn)品附加值低，其利潤多流向農(nóng)產(chǎn)品精細(xì)加工、物流、銷售等環(huán)節(jié)，向城市聚集，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入水平低下成為常態(tài)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，有利于優(yōu)化配置農(nóng)村閑置宅基地和勞動(dòng)力要素，提升農(nóng)村閑置宅基地要素價(jià)值，為農(nóng)村勞動(dòng)力提供更多就業(yè)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈延伸，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，提高農(nóng)民工資性、財(cái)產(chǎn)性、經(jīng)營性收入，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。

 

　　3.使用權(quán)流轉(zhuǎn)的要素集聚機(jī)制

 

　　宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其用途拓展，有利于城鎮(zhèn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，為農(nóng)村有效利用城市人才、技術(shù)、資本等要素提供有利契機(jī)，給農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展增加內(nèi)生活力，帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。

 

　　第一，使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)人才下鄉(xiāng)。受知識(shí)水平、市場(chǎng)信息、融資途徑等因素的影響，發(fā)展形式過于單一、規(guī)模相對(duì)有限、業(yè)態(tài)偏向傳統(tǒng)，以分割碎片化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要模式，雖然少數(shù)農(nóng)民有創(chuàng)業(yè)的想法，但是缺少創(chuàng)業(yè)的具體項(xiàng)目及規(guī)劃。“三權(quán)分置”改革推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，為城鎮(zhèn)有創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的農(nóng)創(chuàng)客提供土地資源要素支持，為農(nóng)村發(fā)展利用城市高水平的人力資源提供機(jī)會(huì)。人才下鄉(xiāng)不僅有利于培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，而且能為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新理念、新模式、新思路，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

　　第二，使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)資本下鄉(xiāng)。隨著農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善、人們生活水平的不斷提高、媒體宣傳技術(shù)的不斷創(chuàng)新，休閑農(nóng)業(yè)、體驗(yàn)農(nóng)業(yè)以及風(fēng)景旅游、生態(tài)康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)越來越成為具有廣闊市場(chǎng)前景的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。雖然農(nóng)村有美麗的自然風(fēng)景資源和廉價(jià)的勞動(dòng)力及閑置宅基地資源，但是農(nóng)民往往缺少資金，需要社會(huì)資本共同參與開發(fā)這些優(yōu)質(zhì)資源。宅基地“三權(quán)分置”放松了對(duì)使用權(quán)的約束，擴(kuò)大了使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，允許宅基地有條件地向城市資本流轉(zhuǎn)，有利于有效利用社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

 

　　第三，使用權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)技術(shù)下鄉(xiāng)。人才下鄉(xiāng)與資本下鄉(xiāng)能夠有效帶動(dòng)技術(shù)下鄉(xiāng)?？萍既瞬畔锣l(xiāng)，必然伴隨著技術(shù)下鄉(xiāng);資本向農(nóng)村集聚，能夠吸引先進(jìn)技術(shù)到農(nóng)村與之結(jié)合。通過產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng)農(nóng)民收入增長(zhǎng)一直是中央“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)，農(nóng)業(yè)振興是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要組成部分，對(duì)于留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)振興與否是影響其收入增長(zhǎng)的重要因素。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，越來越多的農(nóng)民逐漸退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低勞動(dòng)力要素投入，成為未來農(nóng)業(yè)發(fā)展的新要求，這就需要先進(jìn)的技術(shù)與之相適應(yīng)。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)間接促進(jìn)新技術(shù)向農(nóng)村流動(dòng)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展增加了新動(dòng)力。此外，先進(jìn)技術(shù)流向農(nóng)村有助于發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不斷推進(jìn)農(nóng)村各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而帶動(dòng)農(nóng)民經(jīng)營性收入和工資性收入增長(zhǎng)。

 

　　4.使用權(quán)流轉(zhuǎn)的金融化機(jī)制

 

　　第一，使用權(quán)的抵押貸款有助于農(nóng)民創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民貸款難的根本原因是缺少抵押資產(chǎn)，宅基地使用權(quán)的抵押可以有效緩解農(nóng)村金融貧乏問題。農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展水平滯后于城鎮(zhèn)，一直是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，農(nóng)民缺少融資渠道削弱了其投資創(chuàng)業(yè)的積極性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款可以有效緩解農(nóng)民的信貸約束，促進(jìn)農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)。宅基地抵押貸款有利于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民或返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員，利用閑置宅基地及充足的勞動(dòng)力資源就地創(chuàng)業(yè)。同時(shí)，宅基地抵押貸款也可以給農(nóng)民進(jìn)城異地創(chuàng)業(yè)提供一定的創(chuàng)業(yè)資金，為他們向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移提供一定物質(zhì)基礎(chǔ)。通過宅基地“三權(quán)分置”改革，使用權(quán)抵押能有效拓寬農(nóng)民宅基地及住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式，拓寬農(nóng)民的融資渠道，提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)積極性，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民經(jīng)營性收入增長(zhǎng)。此外，宅基地使用權(quán)抵押貸款促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，具有就業(yè)溢出效應(yīng)。

 

　　第二，使用權(quán)抵押有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本投入。我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城鎮(zhèn)流動(dòng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力呈現(xiàn)老齡化、女性化特征，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員數(shù)量不斷下降。適度規(guī)模經(jīng)營已成為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新方向，單位土地面積投入更少勞動(dòng)力、更多機(jī)械設(shè)備成為必然趨勢(shì)，未來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)密集程度將繼續(xù)下降，資本化程度將進(jìn)一步上升。農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展滯后造成的貸款難問題，成為限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本投入增長(zhǎng)的短板。購買先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備提高自動(dòng)化機(jī)械化水平，購買信息技術(shù)設(shè)備、數(shù)字化種植管理及病蟲害監(jiān)測(cè)設(shè)備提高智能化水平，都離不開金融市場(chǎng)的支持。宅基地使用權(quán)抵押貸款能有效緩解這種貸款難問題，有利于增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本投入、提升生產(chǎn)效率、節(jié)約生產(chǎn)成本，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營性收入。

 

　　第三，宅基地使用權(quán)抵押貸款有利于提高農(nóng)民人力資本水平。一方面，宅基地使用權(quán)抵押貸款可以為留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民參加先進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)提供資金支持。隨著工業(yè)技術(shù)、信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展及其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的應(yīng)用與推廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)不斷進(jìn)步，對(duì)新生代農(nóng)民提出了更高要求。他們只有不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)新技能，才能適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，也只有這樣他們才能不斷提升自身勞動(dòng)力價(jià)值，進(jìn)而提高收入水平。另一方面，宅基地使用權(quán)抵押貸款為進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民提供了人力資本資金。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民更需要提高自身素質(zhì)，以適應(yīng)非農(nóng)工作崗位的要求。如果他們不參加知識(shí)技能培訓(xùn)提高自身素質(zhì)，就無法從事技術(shù)含量高、工資待遇好的工作，而只能從事低技能、高強(qiáng)度的體力勞動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)人力資本要素從農(nóng)村到城市轉(zhuǎn)移過程中的價(jià)值增值。無論是在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，還是到城市務(wù)工的農(nóng)民，人力資本素質(zhì)的提升對(duì)于勞動(dòng)力要素價(jià)格提升都具有重要作用。

 

　　穩(wěn)妥推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，從制度層面厘清宅基地“三權(quán)”之間的關(guān)系，為宅基地制度改革帶來了良好前景預(yù)期。一是為集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)代為行使所有權(quán)、推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大、自主盤活宅基地提供了制度前提。二是資格權(quán)不僅具有保障功能，而且具有財(cái)產(chǎn)功能，資格權(quán)的設(shè)立使農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利更穩(wěn)固。三是能實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)有效流轉(zhuǎn)，突破村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)限制，拓展流轉(zhuǎn)范圍，有利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。