本文通過對遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題、內蒙古自治區包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題和福建省漳州市龍海區國土空間規劃中的產業布局研究3個實例開展分析,比較產業空間規劃技術路線的異同,明晰三級產業空間規劃在主要規劃對象、問題識別重點、格局謀劃導向、用地布局優化、管控指引方式等方面的縱向差異。
一、三級產業空間規劃實例概述
1.1遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題
遼寧省國土空間開發區布局優化專題是遼寧省國土空間總體規劃的重要前置專題。該專題以遼寧省國家級、省級開發區作為主要研究對象,旨在分類提出開發區土地利用調整優化方向,以及遼寧省開發區空間布局優化規劃方案,提升建設用地集約節約利用總體水平。從總體上看,該專題得到以下成果,以支撐遼寧省國土空間總體規劃的編制：①與省域各要素橫向校核,識別省域尺度的問題區域與風險地區,支撐規劃分區管控指引措施的制定;②重點識別跨行政區的產業空間問題與風險區域,提出城際產業協作及空間協調方案;③形成符合省級國土空間總體規劃要求的產業空間總體格局,并將其作為劃定省級國土空間開發保護總體格局的重要依據;④提出省級重點開發區空間管控與指引措施,為全省建設用地集約高效利用的規劃措施制定提供參考。
1.2包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題
包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題是包頭市國土空間總體規劃的重要前置專題。該專題重點對市域現有工業用地進行分類布局引導,并基于產業生命周期視角對園區未來用地規模進行引導、對中心城區工業用地布局進行優化,以破解“工業圍城”的現狀。從總體上看,該專題得到了以下成果,支撐了包頭市國土空間總體規劃的編制：①形成符合市級重大產業發展要求的產業空間總體格局,并將其作為包頭市國土空間開發保護總體格局劃定的重要依據;②結合產業發展經濟規律、生產流程、資源本底條件,明晰各主導產業的產業鏈各環節布局指引,為總體開發格局的謀劃和建設用地指標的投放提供判斷依據;③對全域工業用地進行分類布局優化指引,為建設用地高效利用措施的制定提供技術支撐;④重點針對中心城區城園布局存在的突出矛盾,優化中心城區產業布局,為中心城區用地布局提供方案支撐。
1.3漳州市龍海區國土空間總體規劃中的產業布局研究
漳州市龍海區國土空間總體規劃中的產業布局研究是漳州市龍海區國土空間總體規劃的重要前置專題,該專題的重點是落實區域產業發展要求,面向全域產業空間特征問題提出產業空間布局優化和整合提升措施,明確全域產業總體空間格局及中心城區產業空間布局。從總體上看,該專題得到以下成果,支撐了漳州市龍海區國土空間總體規劃的編制：①以全域產業空間格局優化為重點,指導全域國土空間開發格局的結構性調整,支撐城市級發展戰略的空間落位;②針對突出問題,對全域各類產業空間進行精準識別、分類指引,以支撐國土空間規劃建設用地節約集約利用相關措施的制定,并形成行動指引;③形成中心城區產業空間、產業園區用地布局方案,支撐中心城區用地布局方案的生成。
二、省、市、縣級國土空間規劃中產業空間規劃技術路線的共性
2.1遵循“特征問題—目標格局—提升策略”的技術路線
通過對遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題、內蒙古自治區包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題和福建省漳州市龍海區國土空間規劃中的產業布局研究3個案例的分析,可以看出國土空間規劃體系下的產業空間規劃專項總體上依然遵循普適性的編制技術路線,即“特征問題—目標格局—提升策略”的技術路線。
(1)特征問題
在明確產業相關發展要求的基礎上,基于對產業發展基礎、資源稟賦條件、區位設施條件、產業特性的認識,判斷產業發展的規律,進而生成對產業發展的總體判斷。在對產業空間現狀進行梳理的基礎上,將產業空間要素與產業發展的總體判斷,以及耕地保護、生態環境、交通區位、城市布局和上位規劃等要求進行校核,識別規模、結構、布局等方面的產業空間問題。
(2)目標格局
重點落實產業發展規劃中的目標定位、產業體系相關內容,解決識別出的產業空間問題,形成支撐產業高質量發展的總體產業空間格局。
(3)提升策略
基于產業空間格局,明確空間優化策略,將策略細化為分區分類的空間管控指引,并將空間管控指引與產業分類發展指引相銜接,進而將其作為產業發展的重要指引。
2.2實現了對發展規劃的空間落實從產業發展規劃和產業空間規劃的技術路線的橫向比較可以看出,在空間規劃的各個階段均實現了產業發展規劃在空間上的落實。在特征問題識別階段,產業發展規律性判斷和產業發展相關要求是現狀產業空間規劃校核的重點內容之一,用以支撐產業空間問題的研判。在目標格局確定階段,在產業空間格局方面需重點落實產業發展目標、定位、產業體系的相關要求,以形成支撐產業高質量發展的總體產業空間格局。在提升策略制定階段,產業空間優化策略形成的空間管控措施是指引產業發展的重要手段。
2.3對產業發展規劃實施起到本底約束、布局引導等作用
整體上產業發展規劃對空間要素的關注尺度和重視程度不足以支撐產業發展規劃直接落地實施,而產業空間規劃通過問題識別、格局謀劃所形成的空間管控指引措施,統籌了所有與空間相關的規劃和政策,協調解決了不同類型空間均衡落地的問題,也就是說產業空間規劃實際上對產業發展規劃的實施起到了本底約束、布局引導、用地支撐等作用,是產業發展規劃能夠精準落地實施的重要支撐。見圖1。
圖1 產業發展規劃與產業空間規劃的技術路線及相互關系示意圖
三、省、市、縣級國土空間規劃中產業空間規劃技術路線的差異性
3.1主要規劃對象的差異
由于各級自然資源部門事權范疇不同,各級產業空間規劃的關注重點存在差異,進而主要規劃對象也存在差異。省級自然資源部門強調資源要素的保護、開發權的分配,對產業具體的落位關注較少,故產業空間的核心區域如國家級、省級開發區,成為省級自然資源部門重點治理的對象。相較之下,地級市中心城區的土地利用方式由市級政府決定,中心城區以外的土地利用方式由市級、區縣級政府共同確定,區縣級土地利用方式的確定與之類似。這種各層級間復雜的競合關系也體現在規劃對象和深度要求的差異上,即市、縣級產業空間規劃將關注重點分成兩部分,一是對中心城區范圍內的產業空間進行到用地布局深度的研究,二是對于中心城區以外的產業空間,明確對下級規劃的管控指引。
(1)開發區是省級產業空間規劃關注的重點
開發區作為產業空間的核心載體,是省級自然資源部門落實國家發展規劃和管控市、縣級產業空間規劃的重要區域,也是省級產業空間規劃關注的重點。特別是《開發區土地集約利用評價規程》和《開發區土地集約利用評價數據庫標準》頒布實施以來,開發區土地節約集約評價的數據來源、技術方法更加規范,評價結果成為省級自然資源部門對產業空間進行管理的重要依據。遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題將省級開發區作為重點研究對象,旨在通過對重點開發區的管控指引,構建支撐省域產業高質量發展的空間格局,帶動全域產業用地使用效率的提升。
(2)市、縣級產業空間規劃多維度分析全域用地
市、縣級產業空間規劃基于自然資源部門全域用地管理的權責,以全域產業空間為對象進行多維度的分析研究。包頭市以及漳州市龍海區對全域產業空間的研究實質上可細分為3個維度。首先,以重要開發區為主要研究對象,重點優化總體產業空間格局。其次,以所在地各主導產業的產業鏈的各環節布局為研究對象,以空間生產利益最大化為導向,明晰各鏈條、各環節布局指引,為總體格局劃定和建設用地指標調配提供依據。最后,按照園外工業空間、未列入重點名錄的產業園區、低效工業空間、戰略空間等分類對全域工業用地進行細分,并提出相應的利用指引。以上3個維度的研究有部分重合內容,但各自工作的側重點不同。
3.2問題識別重點的差異
(1)省級產業空間規劃基于格局尺度,聚焦跨區協調和功能組織等“面狀”問題識別
遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題通過將遼寧省各類開發區與省域生態保護極重要區、建設不適宜區、水資源總量等要素進行橫向校核,得出遼西北地區產業發展與生態環境保護矛盾較大、遼河口—大凌河口地區產業空間跨區協調問題突出的結論。
遼西北地區水資源匱乏、生態本底條件脆弱,且該地區的開發區以化工、冶金、建材、皮革、有色金屬加工等高耗水、高污染風險型產業為主(表1),生態保護壓力大,環境風險高,因此在規劃分區中對該區域進行重點管控。遼河口—大凌河口地區產業空間跨區協調問題突出：一是生態保護壓力較大。遼河口—大凌河口地區產業開發影響范圍橫跨盤錦、營口、錦州3個城市,周邊產業園區重工業分布密集,工業尾水排放壓力大,但該區域是國際重要的濕地、鳥類遷徙地和棲息地,也是遼寧省生態重要性最高、生態最脆弱敏感的區域,再加上遼東灣海灣環境容量小,潮汐交換能力差,導致該地區一直是全省近岸水質最差的區域,生態系統長期處于亞健康狀態。二是產業趨同導致土地的低效利用。遼河口—大凌河口周邊布局的七大開發區都以石化、鋼鐵、材料、裝備制造等高污染風險產業為主,同質化競爭明顯,造成較大環境風險以及土地資源的低效利用問題。因此,遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題劃定遼東灣產業合作發展區,對城際產業協作進行引導,對空間資源利用進行協調。
(2)市、縣級產業空間規劃多尺度、多維度對全域產業空間問題進行分類識別市、縣級產業空間規劃基于空間格局、布局的多尺度,以及分區分類的多維度識別區域問題。在格局尺度,以開發區為主要研究對象重點識別產業協作、資源條件錯配等問題。在包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題中,通過對市域主要產業園區主導產業功能組織進行分析,以及將生態保護、資源環境承載力等要素進行校核,識別出各區、縣、旗存在的產業雷同、惡性競爭及部分產業園區發展方向與資源本底、區位條件錯配等問題,為總體格局的優化提供了基礎性判斷。在布局尺度,以產城功能協調為重點,識別中心城區用地布局問題。在包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題中,識別出中心城區“工業圍城”導致園區生產空間與居民生活間矛盾突出的核心問題,這為下一步中心城區用地方案制定提供明確的總體導向。另外,按照園外工業空間、未列入重點名錄的產業園區、低效工業空間、戰略空間等類型從不同角度對全域產業空間進行問題識別。
3.3格局謀劃導向的差異
(1)省級格局以總體結構的謀劃為重點,突出戰略引領作用
在國土空間規劃體系中,省級國土空間規劃強調資源要素的保護、開發權的分配,并不進行產業的具體落位。因此,遼寧省國土空間開發區布局優化專題聚焦格局的結構性謀劃,明確先進裝備、新材料、生物醫藥、農產品加工等8個產業集聚空間,重點塑造沈陽、大連智造產業雙極,引導新材料工業向遼東灣沿岸集聚,重點建設沈陽、鞍山、營口、大連等城市主導的全國智能制造示范創新帶以及京津冀產業協作通道,形成了“兩核兩區、雙軸多廊”的產業空間總體格局(圖2),并在“三區兩海、兩軸一帶”的遼寧省國土空間總體格局中進行落實。
圖2 遼寧省“兩核兩區、雙軸多廊”的產業空間總體格局示意圖
(2)市、縣級格局以優化為重點,突出對一級政府重大發展要求的空間落實產業布局和區域協調是工業化發展的關鍵,產業選擇的資源稟賦導向和產業空間生產的利益最大化導向使產業格局存在一定的固化期,因此通過國土空間規劃協助產業發展規劃優化全域要素的配置,形成落實一級政府重大發展要求的產業空間格局是市、縣級產業空間規劃的核心任務。
建設“四基地兩中心一高地”是包頭市的重大戰略決定和施政綱領。包頭市產業空間規劃重點對資源條件錯配、產業同質競爭等問題進行協調,形成支撐總體發展要求的“山北綠色材料生產、山南科技加工智造”產業空間總體格局(圖3),引導各產業園區從“各自為政”到分工合作協同發展,促進包頭市產業轉型升級,并在“一帶一軸多通道”的市域國土開發開放格局中進行落實(圖4)。
2020年漳州市龍海區撤市改區,成為漳州市轄區的重要組成部分。在此背景下,引導龍海區轉換了原有的自下而上主導的發展模式,落實市級戰略要求,融入區域一體化發展成為龍海區國土空間總體規劃的核心命題。漳州市龍海區國土空間總體規劃中的產業布局研究作為龍海區國土空間規劃的前置專題,先行對市級產業發展要求進行空間謀劃,并形成了以兩大產業基地為主導,雙核引領、多點集聚的產業總體格局(圖5),為全域結構性空間調整、構建融入區域一體化發展的國土空間總體格局提供前期研究支撐。
圖5 漳州市龍海區產業集群布局規劃示意圖
3.4用地布局優化的差異
區別于省級產業空間規劃,市、縣級產業空間規劃對中心城區和重要開發區的用地優化,是布局層面的核心內容。在包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題中,重點對中心城區各園區分類進行發展方式的指引和空間布局的優化,以支撐中心城區用地布局方案的生成;明確了與城市功能關聯較小的3個工業主導型產業園區的發展方向,并對與現有城市功能有沖突的問題區域進行細化到地塊的布局優化;對于城市南北兩側與城市功能結合緊密的兩大產業園區,明確其高端制造的主導發展方向,結合城市未來格局進行布局優化和戰略空間預留,引導該區域產城融合發展。見圖6。
圖 6?包頭市中心城區工業空間布局優化與發展方向指引示意圖
在漳州市龍海區國土空間總體規劃中,通過專題重點對中心城區產業空間和產業園區的用地布局進行細化,明確了現狀零散、低效工業用地的騰退區域和整合范圍,預留城市未來承載區域重要產業功能的戰略空間,對城市與產業矛盾較大的區域進行精細到用地層面的布局優化,支撐中心城區用地布局方案的生成。
3.5管控指引方式的差異
(1)省級產業空間規劃重點對跨行政區問題區域進行分區指引,對主要開發區進行分類指引
在遼寧省國土空間規劃開發區布局優化專題中,針對遼東灣、遼西北地區較為突出的區域協調問題,以生態共治共保和產業協同發展為重點,劃定遼東灣產業合作發展區,對周邊7個需要協調的開發區的建設用地供給提出指引性建議,重點控制錦州市石化相關產業規模,并將相關內容傳導至國土空間規劃的分區管控指引中。另外,重點引導該區域產業的綠色化轉型發展,在區域內形成循環經濟產業體系和集群化、基地化的發展模式,引導現有的原材料產業向高端化發展。對于遼西北地區,明確通過更加嚴格的空間管控措施來緩解生態壓力、防范潛在的環境風險的總體導向,將遼西北地區生態極重要區及主要流域兩側劃定為生態修復重點區域,逐步開展污染風險企業騰退工作,通過指標轉移、園區共建等指標調控手段,引導污染風險較大的重化工企業向沿海地區轉移,吸引技術密集型產業進入,以減少對資源環境的利用。同時,該部分內容將在國土空間規劃的分區指引中落實。
在遼寧省國土空間開發區布局優化專題中,明確了開發區管控指引措施,為建設用地節約集約利用措施的制定,以及各地市建設用地指標分解等提供參考,主要包括兩方面內容。一是明確一批想要進行空間擴展的產業園區名錄,包括產業發展核心地區的開發區、保障省級開放功能的開發區、重點引導發展產業的開發區。二是針對遼寧省開發區總體規模較大、土地利用較為粗放的問題,提出三點管控指引措施：①原則上以1個縣(市、區)布局1家省級以上開發區為上限,整合區位相鄰、產業相似的各類產業園區,嚴控小而散的產業園區新增指標;②推廣“飛地經濟”模式,鼓勵地方政府引導本地區企業和項目向產業園區聚集,通過指標調配手段支持高標準、高質量產業轉移平臺的打造;③將土地節約集約利用評價作為開發區綜合評價的重要因子,依據評價結果,對排名靠前的開發區優先安排用地計劃指標、擴區調區。該部分內容將在省級國土空間規劃的建設用地節約集約利用中落實。
(2)市、縣級產業空間規劃對主導產業布局進行分區指引、對全域工業用地進行分類指引
重點結合產業發展經濟規律、生產流程、資源本底條件對市、縣主導產業的各產業鏈、各環節進行布局指引。包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題重點研究了8大主導產業的產業鏈各工段空間布局規律,明確了細化到工段的產業空間布局優化策略。以稀土產業為例,規劃提出3個主要的布局策略：①稀土粗選、精礦浮選等環節集中在山北園區完成;②山南地區小型冶煉分離環節向山北園區轉移,鼓勵搬遷至指定園區;③山南地區各園區鼓勵發展稀土終端材料和稀土功能材料等稀土深加工產業。該部分內容為國土空間總體開發格局的謀劃和建設用地指標的投放提供了基礎性判斷。
根據不同地市的特點,全域工業用地分類有不同的導向和指引方式。包頭市國土空間規劃工業用地布局優化專題按照四類工業用地對全域工業空間進行布局優化指引：①對園外工業用地提出整合方案,識別重點整合區域,引導產業入園發展;②對市域范圍內未列入《內蒙古自治區開發區審核公告目錄》的各類開發區,嚴控新增用地指標,引導現有產業逐步退出;③識別出支撐未來新產業、新功能落地的戰略空間,并建議重點保障用地指標,為市級建設用地指標投放提供技術支撐;④將中心城區的低效工業用地劃定為工業更新控制區,通過指標調控、推進連片“工改工”和園區綜合整治、允許適量布局創新型產業用地等手段,為片區內的工業空間注入新功能,鼓勵低效工業向戰略性新興產業轉化。該部分內容在市級國土空間規劃形成了明確的規劃條文,對下位國土空間規劃提供了指引性建議。
漳州市龍海區國土空間規劃中的產業布局研究按照四類工業用地對全域工業空間進行布局優化指引：①通過控制全域工業用地的總體比例來推進產城融合發展;②通過中心城區工業控制線的劃定來保障主導產業的發展空間;③通過識別土地利用效率較低、空間分布零散的企業來整合低效產業空間;④通過對戰略空間的識別拆除部分零散村莊、騰退與產業發展要求不符的低效企業來創造新興產業空間,重點推進“退二優二”、“退二進三”和戰略新功能的空間落位。該部分內容在縣級國土空間規劃中形成明確條文,并在行動計劃中對時序、范圍、任務進行了明確。(作者：林旻)
